编号：时间：2021年x月x日书山有路勤为径，学海无涯苦作舟页码：第1页 共1页中美社会养老保险体制十大比较（本文为首届中国社会保障国际论坛特邀论文）武汉科技大学文法与经济学院 董登新（教授）笔者按：自美国社会保障法颁布以来，70年的实践已经证明：美国的社会养老保险模式是一种比较成功的、适当而稳妥的模式。与“极左”的福利国家模式相比，美国模式更加轻松而有效率；与“极右”的完全积累模式相比，美国模式则更加稳健而安全。中国和美国同为世界上两个重要大国，两国国土面积大体相当。美国是发达国家中人口最多的国家，中国则是欠发达国家中人口最多的国家。在社会养老保险制度上，两国均为传统社会保险型模式，两国均认同“部分”基金制的改革取向。然而，美国的市场经济十分发达而成熟，而我国的市场经济则尚处在起步阶段，因此，通过中美两国社会养老保险体制的比较，分析两国在社会养老保险体制框架、覆盖范围、筹资模式、退休年龄、给付标准、收入检测、税收待遇、养老中的家庭福利、社保基金投资与管理、财务预算模式等方面的存在的共性与个性，这将对我国正在进行中的养老保险体制改革设计具有十分重要的借鉴价值和参考意义。一、养老保障体系基本框架美国人的养老保障体系被形象地比喻为“三条腿的板凳”。第一条腿是政府责任下的社会保险与社会救助，它是美国人养老保障的“精神支柱”；第二条腿是雇主责任下的雇主年金（private pension）及雇员团体保险，这是美国人养老保险的“载重主体”；第三条腿则是家庭责任下的个人退休储蓄（如IRA等）与个人人寿保险，它是美国人养老的自我保障部分。这一多元化的、多支柱的养老保险体系极大地分散了国家（政府）承载养老社会负担的风险。相比之下，我国现行的城镇养老保障体系基本上是由政府责任下的社会保险与社会救助来支撑的，而来自用人单位和家庭个人的承载能力则仍势单力薄。其主要原因有三：第一，我国企业的市场经济“年龄”偏小，整体盈利能力（尤其是国际竞争力）较弱，进而为企业员工提供福利的能力不强；其二，我国企业年金制度的构建较为迟缓，目前只有少数企业为其雇员建立了企业年金计划；其三，我国人均GDP水平仅2000美元（而美国人均GDP超过4万美元），家庭用于退休目的的储蓄或个人购买商业人寿保险的能力也很弱，这直接导致国民自我保障水平低下。因此，我国公民（主要是城镇居民）基本上只能单一地依赖国家的社会养老保险。从体制结构来看，显然有必要尽快地分散我国政府社会养老保险压力过于集中的风险。二、社会养老保险覆盖范围美国的养老保险计划是一个捆绑式的复合养老计划，名叫OASDI（即老年、遗属、残疾保险）。它不仅包括了养老保险，而且还包括了基于养老保险的遗属保险和残疾保险。或者说，美国人的社会养老保险既包含了投保人自身的养老保险，又包含了投保人的配偶（甚至离异者）、未成年子女（含成年残疾子女）、父母（由投保人赡养的）、遗属（投保人死亡后留下的家属）等人群的连带养老保险。（具体内容见下述第八部分）此外，OASDI还是一个强制性的社会保险计划，它的统筹层次高，并直接由联邦政府在全美范围内统筹。凡能获取工资收入者，均必须参加OASDI计划，并依法缴纳工薪税。具体而言，OASDI覆盖人群包括私人企业雇员，联邦公务员，非营利性宗教、慈善和教育组织的雇员，州和地方政府的雇员，自雇者（即自由职业者或称个体户），农场主，农场工人，家庭工人，收取小费的雇员，牧师，现役军人，铁路工人，国外就业者等。在我国，社会养老保险计划也是一个强制性计划，但它的覆盖范围要比美国OASDI小得多。我国的基本养老保险最初只覆盖国有企业和城镇集体企业及其职工。1999年，我国把基本养老保险的覆盖范围扩大到外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及其职工。省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以规定将城镇个体工商户纳入基本养老保险。2002年，我国把基本养老保险覆盖范围扩大到城镇灵活就业人员。这一计划目前主要在城镇各类企业推行，尚不能覆盖其他人群及广大农村地区的农民。显而易见，在养老保险的覆盖范围上，中美两国均采用了“选择性原则”而非“普遍性原则”，并且两国均以“工薪者”作为优先覆盖的选择对象。这一共性也将构成两国养老保险模式彼此借鉴的制度基础。三、社会养老保险融资模式美国OASDI计划是以工薪税（payroll tax）的形式OASDI税来筹资的，它由雇员及其雇主平均各缴付一半的税金。自从1990年以来，OASDI税率一直固定为12.4%，雇员与雇主各缴付6.2%。相应地，自雇者则由自雇者单方缴付12.4%的工薪税。由于OASDI是采用纳税方式来融资的，因此，它的强制性有法律的高度保证，实施起来更为威严而有效。OASDI税的征缴是先于联邦所得税的，故而等同于免征联邦所得税，也有的州规定它还可以免征州所得税。再加上OASDI计划毕竟是一种福利性计划，为了防止在退休给付上的贫富悬殊，也是为了防止高收入者借OASDI计划逃避联邦所得税，因此，美国每年都制定并公布了参与OASDI税缴付的最高年收入限额，超过部分不予缴付OASDI税。例如，2005年和2006年，OASDI税的最大应税年度工资基数限制分别为90000美元和94200美元。也就是说，在2006年，雇员年度工薪超过90000美元的，最多只按90000美元缴付OASDI税，超过这一限额的工薪收入部分不得缴纳OASDI税。相比之下，我国的社会养老保险的筹资模式则不同，它主要是通过缴费（而非税收形式）的方式来筹资，它同样具有强制性，但由于缴费不如纳税那般的严格而存在较大的随意性，例如，经常存在雇主有意少缴、漏缴或不缴养老保险费的现象。我国养老保险缴费规则是：雇员缴费比例为本人缴费工资的8%，雇主缴费比例则要求一般不超过企业工资总额的20%。按2006年开始做实个人账户的要求，雇员缴费将全部进入“个人账户”，雇主缴费则全部进入“统筹账户”。目前，我国尚无养老保险缴费的最高“应费”收入限制统一标准，这也许是一个有待解决的问题。四、法定退休年龄规定何时才能退休并开始领取养老金给付，美国规定了三个年龄界线：一是正常退休年龄；二是提前退休年龄；三是推迟退休年龄。正常退休年龄的标准是动态的（见下表），只有达到正常退休年龄的人才能获得完全的退休给付；提前退休年龄不得低于62岁，提前退休者只能获得低于正常退休年龄的退休给付；相反，美国鼓励推延退休，因此，凡是推迟退休者，均能获得大于正常退休年龄的退休给付，但最大奖励退休年龄不能超过70岁。OASDI正常退休年龄表 出生年份 正常退休年龄 出生年份 正常退休年龄 1937年及以前 65岁 1955 66岁2个月 1938 65岁2个月 1956 66岁4个月 1939 65岁4个月 1957 66岁6个月 1940 65岁6个月 1958 66岁8个月 1941 65岁8个月 1959 66岁10个月 1942 65岁10个月 1960年及以后 67岁19431954年 66岁为了应付人口老年化带来的财务支付压力，大多数发达国家法定退休年龄变化都呈现出了以下两个特点：一是男女退休年龄趋向一致；二是退休年龄不断延长。目前，世界上许多国家的法定退休年龄大体在65岁左右。目前我国法定退休年龄的具体规定是：一般情况下，男性员工为60岁；女性员工为55岁。由此可见，我国现行的法定退休年龄也有可以推延的空间，考虑到女性人口平均预期寿命长于男性，因此，我国也可以将男、女退休年龄调整统一。五、养老金给付标准及物价因素调整美国养老金给付计算有一套完整而系统的方法，大致地，它是按如下步骤操作的：第一步，将雇员全部工作年限的各年度工薪收入按同一基期指数化，即可得到雇员各年的指数化收入（Indexed earnings）；第二步，选择35个最大的年度指数化收入相加总后，除以35（年），再除以12（月），即得到雇员月平均指数化收入（AIME）；第三步，根据每年公布的两个拐点（bend points）数据，通过“三级超额累退”法计算，即可得到基本保险额（PIA）。这便是每月支付给在正常退休年龄退休的雇员的养老金基本额度。第四步，为了保证物价上涨不影响退休者的养老金购买力，美国从1975年开始构建了生活费用自动调整机制（cost-of-living adjustments，COLAs），使养老金给付随物价涨幅而同步调整。2006年美国公布的COLA值为4.1%。它是将2005年第三季度与2004年第三季度的月平均消费者价格指数（CPI）对比的涨幅，分子与分母均采用定基指数计算。假设某退休者2005年的每月退休金（PIA）为4000美元，则他在2006年的月退休金就调整为4164美元（即4000104.1%）。目前，我国城镇职工基本养老金由基础养老金和个人账户养老金组成。退休时的基础养老金月标准为省、自治区、直辖市或地（市）上年度职工月平均工资的20，个人账户养老金月标准为本人账户储存额除以120。而在退休金水平调整上，我国并未完全与物价指数挂钩，而是一种阶段性的“累积式”调整，这种调整尚未能制度化、规范化。六、养老金给付的充足性衡量养老金给付标准是高或是低，或者说，养老金给付是否充足，这是一个十分敏感的问题。美国学者认为，至少有以下三种标准可以衡量养老金给付的充足性：（1）给付替代率。即雇员第一笔OASDI退休给付与退休前一年收入的比率。这一指标既可以用总收入来计算，也可以根据税费调整后净收入来计算。替代率表明退休给付在何种程度上保证退休雇员的生活水准与退休前相当。据统计，在2000年正常退休（65岁）的美国老年人中，平均收入者所获OASDI给付的替代率为43%；低收入者替代率为57.8%；高收入者替代率为25.4%。但在我国，目前社会养老保险给付的替代率约为85%，从数字上看，似乎我国的养老金给付要远比美国充足，其实不然。因为美国养老金给付还有很重要的另外一个“补充”，这就是美国庞大规模的雇主年金计划。相反，我国目前尚缺这一重要补充部分，因此，我国社会养老保险给付的替代率应当逐渐向企业年金分流与共担。（2）在获得OASDI给付人群中的贫困人口比重。比方，在65岁及以上领取OASDI给付的退休人口中，贫困人口所占比重。这一指标过大，则意味着在正常退休老年人口中存在着相当部分的一类人，他们虽然在领取养老金给付，但却仍无法解决温饱，并处于贫困之中，这说明退休金给付水平过低，或者说给付不充足。（3）在获得OASDI给付人群中申请社会救济人口比重。一般地，退休金给付应该能够满足退休者及其家庭的基本生活需要。如果退休者在领取OASDI给付的同时，又在申请社会救济，则说明养老金给付不足。从整个社会来讲，在领取OASDI人群中，如果申请社会救济的人群比重过高，则表明社会养老保险给付整体水平偏低或不足。上述三个指标对于养老金给付标准的制定及其充足性衡量，是值得我们借鉴和思考的。七、退休给付中的“收入检测”与税收待遇为了体现OASDI计划的社会适当性，联邦立法规定，对于OASDI给付必须经过收入检测程序，并在此基础上重新额定给付标准。这一限制主要是针对办理了正常退休手续后、再继续工作的退休人员的。如果退休后的工作收入超过一定的限额，则从退休给付中扣减一定数量。