一体化的发展和繁荣 欧洲联盟（欧盟）“总有一天，到那时，所有的欧洲国家，无须丢掉你们各自的特点和闪光的个性，都将紧紧地融合在一个高一级的整体里；到那时，你们将构筑欧洲的友爱关系” 维克多雨果 自罗马条约签订之日起，欧盟社会政策的发展经历了由小到大、由零敲碎打到系统的变化，大致可划分为四个阶段：即萌芽和产生、重视与发展、确立政策发展的框架、社会政策成为欧盟主要基石；欧盟的最终目的是实现从 经济 联盟到货币联盟、再到社会联盟的演变。欧盟要建立的社会模式体现了欧盟人民共有的价值观：民主、正义、参与、社会对话以及加强社会团结和社会融合。人是这样社会模式的中心，它应当建立在对人的尊严小至工作场所，大至整个社会尊敬的原则基础上。该社会模式现在已经越来越被认为既是欧盟经济发展的重要因素，也是现代高度文明的特征。研究欧盟社会政策，对我国的社会保护与社会保障建设具有重要的借鉴意义。一、欧盟社会政策的历史发展自1957年签订罗马条约后的40余年历史中，欧盟社会政策的发展经历了许多变化，大体上我们可以将其划分为四个阶段。总的来讲，欧盟社会政策的发展是从小到大、从弱到强、从零敲碎打到逐步系统化、制度化。第一阶段：萌芽和产生阶段（1957-1985）当1957年在“欧洲煤、钢联合体”的基础上，欧洲经济共同体（EEC）成立时，主要的动机是市场利益，如同其名称一样，它首先是一个“经济”共同体。发起国在签订“罗马条约”时，都相信，如果 企业 能在平等的条件下竞争，资源分配将会更有效，由此推动的经济增长将会自动导致社会发展。当时，社会的发展被看成是经济整合的产物，而不是被看作是后者的前提。3由于这一认识，“罗马条约”中只有很少关于社会政策的条款（248项条款中只有12项条款与社会政策有关），不过，条约使用了“社会政策”这个术语。1961年，欧洲委员会（The Council of Europe）实施“社会宪章”，该宪章确立了四项社会基本原则：没有性别歧视地获得平等机会和平等待遇的权利，劳动者获得信息和咨询的权利，劳动者参与决定和提高工作条件和工作环境的权利，老年人获得社会保护的权利。成为后来“欧共体社会权利宪章”的蓝本。70年代初，由于经济发展造成的区域和社会不平等问题开始出现，再者，1973的英国等三国的加入带来了与发起国不同的福利制度模式。70年代，欧共体采取的相应社会行动计划主要关注的是贫困、残疾人以及那些在战后经济繁荣中未获得好处的受排斥群体。这些人的利益在当时强调效率、生产力和竞争力的经济发展中被严重忽略。第二阶段：重视与发展阶段（1985-1993）80年代中期，要求建立更具法律约束力的社会政策的呼声开始出现。1985年，法国的J.德勒斯成为欧共体委员会（European Commission）的主席。他认为：社会政策是完善统一市场自然的配置条件和解决困境的手段，“任何忽视欧共体社会层面又企图发展共同市场的努力都注定要失败”。但当时，社会政策的振兴仍然非常多地被结合进经济活动中来考虑，在这种背景下，1985年，欧共体委员会第一次对社会政策进行讨论。在这次讨论会上，社会政策被看成是加强经济内聚力的手段，应当被置于与经济、货币和产业政策相同的基础上加以发展。1992年2月7日，在荷兰的马斯特里赫特签署了“马斯特里赫特条约”（简称“马约”）。在该条约的附件中有“社会政策协议”，它也可被看作是一个独立的社会政策草约，这个协议将“单一欧洲法案”确立的条文进一步加以补充和完善。应当说，在严格立法意义上，该条约即“欧盟条约”的签订宣告了欧盟（EU）的建立。第三阶段：确立了欧盟社会政策发展的框架（1993-1997）自进入90年代后，主要由于经济结构的调整，欧盟的失业问题越来越严重，失业率居高不下，长年保持在10%以上。于是，欧盟逐渐将失业问题和与失业有关的社会政策列为头等重要的大事。1993年，欧盟出版了许多官方文件，指出：欧盟社会政策仍是其议事日程上的重要议题，但是，就业问题已成为重中之重，是一个“战略性的问题”。同年12月，第一个欧盟层次上解决失业问题的重大步骤被推出，这就是著名的“德勒斯白皮书：增长、竞争与就业”发表，这个白皮书所提出的政策措施后来被称为“欧盟就业战略”，它奠定了以后欧盟一系列社会政策特别是就业政策发展的基础。第四阶段：社会政策成为欧盟主要基石之一（1997今天）1997年10月，欧盟签署了“阿姆斯特丹条约”（简称“阿约”），该条约第一次将社会政策与经济政策、货币与财政政策并列为同一级大标题。而在以往的欧盟法案、条约或协议中，社会政策一般是列在经济政策的大标题之下，所以，常常被有关学者讥为“经济目标的陪衬”。阿约的签订改变了这一认识，正如负责“就业、产业关系和社会事务总司”的欧盟委员P.弗林所说的：“社会政策已不再是经济成功之子”。该条约宣称，“各成员国应当将就业作为共同关心和”将协调采取行动“的问题，这一共同的关心应当在几个月内成为各成员国行动计划中的详细措施和承诺。其基础由四大支柱构成：（1）就业能力。主要是弥补欧盟就业者的技术和技能差距，特别为青年人、长期失业者和其他在劳动力市场缺少竞争力的群体创造条件，以免他们堕入”受排斥者队伍“。（2） 企业家精神。通过鼓励自我雇用、革除繁文缛节、改革税收制度，特别在地方和社会经济中发掘新工作资源来建立欧洲新的企业家文化和企业家精神。（3）适应性。增强就业者面临经济变迁的挑战的能力，以一种使结构调整可被控制和竞争力能被保持的方式来改变工作组织，这也意味着终生学习的投资和新工作方式的出现。（4）公平的机会。创造条件使男性和女性在家庭生活和工作场所都能享有公平的机会和待遇，正确应对女性越来越多地参与到劳动力市场这一挑战。二、欧盟社会政策发展的启示通过回顾欧盟社会政策的发展和主要内容，我们可从其中得到以下几点启示：1、从以上所述我们可以看出，在欧洲经济共同体成立之初，并不重视社会政策的制定和实施。虽然使用了“社会政策”的术语，但是，欧盟并不干涉成员国的社会事务。当时EEC的目标限定在经济事务范围内，任何欧盟层次上的社会政策只有在能够支持和加强经济政策时才具有合法性。因此，在“罗马条约”中有限的几句关于社会层面的条文，其原则主要是协调成员国之间的社会福利制度，目的主要是为了拆除劳动力自由流动的障碍，从而使每一个成员国不因其社会福利制度而处于有利或不利的竞争位置。后来，在“社会权利宪章”中，欧盟各成员国就最低社会保障标准达成协议，坚决同意禁止“工资倾销”和“社会倾销”。（注：意指采用低工资、低社会保障标准的策略，降低劳动力成本，以提高竞争力。）这样，就有必要在欧盟层次上建立统一社会政策，以促进全欧盟社会和区域的平等。所以，从欧洲经济共同体发展到欧共体，再发展到欧盟的建立，社会政策的地位越来越举足轻重。欧盟的最高法律是成员国共同的条约、法案、协议，比如“罗马条约”、“1965年合并条约”等，80年代前的这类欧盟法律很少涉及社会政策；但是80年代后，如“单一欧洲法案”、“欧盟条约”、“阿约”都越来越多地强调社会政策的重要性。欧盟认为，其“最终目标是建立欧洲社会联盟”，4建立“联邦式社会保障体系”。欧盟目前已经经过了共同经济市场，明年，欧元的启动标志着共同货币的正式实施，下一个阶段应该是不断使社会保障标准接近较高富裕水平，实现共同社会联盟。2、对社会政策的重要性越来越多的人有了深刻的认识。欧盟建立之初及其以后的相当长的时间内，大多数欧盟政策的制定者认为，欧盟的社会发展是经济发展的结果，社会政策并非重要的事务，所以在很长一段时期，欧盟都忽视社会政策。不少人还认为社会政策是一种支出，不能带来财富的增值。直到70年代，当时负责社会事务的总负责人M.山克斯还就社会政策讲到：“欧盟有没有责任在各成员国之上建立社会政策。”80年代，在雅克？德勒斯的推动下，先后签署了“欧共体劳动者基本社会权利宪章”和“马约”。到90年代，人们对社会政策意义的认识发生了极大变化。1996和1998年，欧盟接连举办了两届“欧盟社会政策 论坛 ”，在第一届论坛上，P.弗林针对那些认为社会政策是花费和奢侈的观点讲到：“经济政策决定如何生产和如何获取最大利润；社会政策则是决定在何种条件下进行生产，如何在利润被使用时获取更多的益处。所以，从本质上讲，社会政策不是花费或奢侈，而是必不可少的生产性因素。因为，竞争成功或失败的最终标准是所有人民能够得到的生活质量”。在第二届论坛上，他进一步强调：“社会政策是欧盟的一个基石”。其他欧盟的重要人物也持相同的观点，欧盟社会NGO政纲主席薇金森女士断言：“只有社会政策应当占统治地位，社会层面不应当依赖于经济层面事实上，经济层面应当依赖于社会层面。一个具有很好社会整合的社会在才能是经济水平上很好的社会”。欧盟经济和社会委员会主席T.坚金斯更进一步宣称：“我们相信，社会保护能够帮助促进和推动经济运行。无论是在欧盟层次上，还是在各成员国层次上，社会与经济政策之间的协调与同步的发展已经获益良多，有发达社会安全网的国家在人均GDP和外贸平衡方面普遍好于那些较弱社会保护的国家。社会保护削弱会转换为糟糕的经济运行，反之亦是，后者会转换为前者，从而形成消极和每况愈下的轮流恶化，形成低消费和人民被迫减少需求，反过来又造成企业裁减人员、经济发展缓慢或倒退”。3、T.坚金斯的观点对我国的经济发展来讲，非常值得重视和思考。人们通常认为，社会政策或者更具体讲社会福利制度的主要功能是维护社会稳定，充其量是促进社会公平。但是，社会政策还具有一大功能却很少被人们认可，这就是生产性要素的功能。也就是说，社会政策至少具有三大功能：维护社会稳定、促进社会公平、推动生产发展。长期以来，我国的社会保护和社会保障太弱，使得人们压低自己的消费和减少需求；反过来，低水平的消费制约生产的发展和经济的增长；接下来，经济不振造成更多的人失业，他们对前景只能更恐慌，何谈“超前消费”。要打破这种怪圈，仅仅靠降息和企业裁员恐怕很难奏效，必须重视人民收入水平和社会保障水平的提高。据欧盟“就业、产业关系和社会事务总司”1999年的研究报告，1998年，欧盟GDP的增长为2.9%，其中，2%的增长来自于个人消费，而这“是消费者信心提升的结果”。德国也是欧盟著名的 政治 家奥斯卡？拉封丹最近反复强调：“经济增长和收入分配之间存在着密切的联系需求的发展影响着投资。创造劳动岗位的扩大投资尤其依赖于整个经济需求，因为只有当对产品和服务的需求扩大时，才会刺激企业扩大生产能力和雇用劳动力。”所以，从这个角度上讲，社会政策虽然直接是支出、是消费，但是，其最终还是刺激生产、是收入的主要因素之一。4、近年来，经济发展与社会平等已经成为我国学术界和社会各界关注的社会问题，经济繁荣的目的是什么？经济发展中产生的痛苦、代价和带来的利益是由少数人还是全体社会共同分享？这方面，欧盟的政策制定者和研究者都有比较成熟的经验和做法。欧盟成立的主要目标之一就是增进欧盟人民的繁荣和社会福祉，这主要通过两大基本原则取得。一个是竞争，它是经济发展的驱动力或发动机；另一个是公民之间的团结，这是一种认为经济增长所产生的利益与代价的后果应当由全社会每一个人共同承担的信念，也是每一个公民从中受益的社会合作的基本要素。欧盟委员会就业与社会事务委员迪芒特普洛（Diamantopoulou）夫人指出，经济发展依赖于企业之间的有效竞争，社会进步则依赖于所有公民之间的团结。没有团结的竞争会使我们成为丛林中的野兽，而没有竞争的团结则会出现萧条。她认为欧盟社会模式应当是能够保障每一个公民基本权利和社会融合的发达社会制度的市场经济。欧盟要建立的社会模式欧盟人民共有的价值观：民主、正义、参与、社会对话以及加强社会团结和社会融合。人是这种社会模式的中心，它应当建立在对人的尊严小至工作场所，大至整