草原生态补偿与发展草原生态补偿是促进农牧民增收和草原地区经济发展的重要措 施，不但可以在制度上保证农牧民的生计，也可以从行为上引导农牧 民转变草原畜牧业生产方式，从而实现草原生态环境可持续发展。 1 我国草原生态现状 我国各类天然草原总面积近4xl08hm2，约占世界 天然草原总面积的13%，占我国国土面积的41.7%，在我国农田、森 林等绿色植被生态系统中占63%，是我国面积最大的陆地主体生态系 统。草原资源不仅直接或间接的为人类生存和发展提供必要的生产和 生活资料，而且在调节气候、保持水土、保护生物多样性等方面的生 态服务功能，尤其是在防止土地的风蚀沙化、水土流失、盐渍化和旱 化等方面起到极其重大和不可代替的作用。由于我国主要的天然草原 集中分布在年降水量小于400mm的北方干旱与半干旱地区，再加上一 些地方满负荷、超负荷的开发利用草原，致使我国草原不断退化，草 原生态系统功能严重受损，我国已成为世界上草地退化最为严重的国 家。1.1草原退化问题 20世纪70年代中期我国草原退化面积15%， 80年代中期达30%。近期地面调查和遥感调查结果显示，中度及其以 上草原退化面积占到总可利用面积的50%60%，已沦为次生裸地或 实际利用价值极低的黑土滩退化草原面积约占总退化面积的 40%； 南方草地退化面积为1400x104hm2，占南方草地总面积的30%，其中 重度退化草原为280xl04hm2。1.2草原沙化问题 我国沙漠化面积正 随着自然条件和人为因素的影响而不断扩大，沙漠化面积平均年增长 率为1.49%，其中80%的土地荒漠化发生在天然草原。沙化草原主要 发生在半湿润、半干旱地区，而最为严重的是开垦活动频繁的农牧交 错区。中国大部分草原由于植被被严重破坏、过度放牧、水资源匮乏、 沙丘移动引起沙化而失去利用价值。据调查，我国沙漠化潜在发生面 积占国土总面积的 27.3%，全国目前已有风蚀沙化的土地面积为 160.7x104hm2。 1.3草原盐碱化问题目前，据调查显示，我国草原 盐碱化面积已达930xl04hm2以上，大面积发生于东北地区的内蒙古 西部、松嫩草原、甘肃、新疆、青海等地的干旱荒漠区绿洲边缘草地 及干旱大水漫灌的改良草原。 1.4草原水土流失问题水土流失也是 我国草原面临的较为严重的问题之一。据全国牧区水利规划统计 资料显示，全国牧区水土流失面积为33.7x104hm2，相当于牧区草原 面积的14%，是全国水土流失面积的24%。 1.5草原生物多样性问题 随着人为干扰程度的增强，生物资源的破坏速度加剧，引起了大批生 物资源的丧失。一方面，许多优良牧草数量大幅减少，经济植物数量 显著下降。在1991年中国科学院植物研究所编写的第二批中国稀 有濒危植物名录中共收入了62 7种、 1 0个变种，这些稀有濒危种 大都分布在草原地带，现今，已有不少种类的栖息地缩小，许多物种 濒临灭绝。另一方面，由于生境破坏和食物数量减少，大量草地野生 动物被迫迁徙或消亡，旱獭、狐狸和狼的数量大量减少，野骆驼、野 牦牛等珍稀野生动物濒临灭绝，鹰、雕、猫头鹰及鹤等野生珍禽的数 量也急剧下降。 1 . 6草原鼠虫害问题我国北方和西部牧区发生鼠害 面积年均在2000xl04hm2以上，灾害严重，面积在300xl04hm2以上 的有四川、青海、内蒙古、甘肃4省。虫害发生的牧区，牧草损失比 例达50%90%。一直以来，我国坚持草原灭鼠、治虫，但是防治面 积的比例仅占发生面积的20%多，约350xl04hm2。此外，草原地区生 态保护限制了资源开发，部分牧区放弃了发展经济的机遇，这在不同 程度上影响了当地农牧民的经济收入和当地的总体经济发展。我国的 草原发展已经进入生态保护的关键期，面对草原区域退化、沙化不断 加剧的严峻形势，加强草原生态环境的保护，改善草原生态服务功能， 实现人和自然的和谐共处，达到社会经济和生态环境的可持续发展， 这是具有战略意义的一项重要举措。 2实施草原生态补偿的意义草 原生态补偿是实现社会公平的现实需要。草原作为一种重要的自然资 源，它不仅具有发展农牧业的生态价值，还具有防风固沙、调节气候、 保持水土等生态价值。但这些巨大的生态效益却没有在市场交换中体 现出来，从而导致了代内不平等，实现真正的代内平等的最好途径就 是建立生态环境价值补偿制度，由中央政府或受益者向草原生态环境 建设者提供补偿，从而实现公平的原则1。草原生态补偿是促进区 域可持续均衡发展的重要手段。由于生态环境具有较大的公共物品性 质，使得环境资源保护的代价付出区与环境受益的生态收益区 在地理范围上往往是不对应的。而恰恰是这种生态环境保护成果的不 合理分享，加剧了区域之间发展的不均衡和不协调。建立相应的草原 生态环境价值跨区域补偿制度，一方面有助于使外部补偿转化为自我 发展能力的积累和提高，从而加快结构调整，改善环境质量，转变经 济增长方式，逐步缩小区域经济社会发展的非均衡性；另一方面有利 于促使区域在制定经济发展规划时充分考虑对资源环境的损耗成本， 从源头上促进经济社会与资源环境的协调发展，有利于调节生态保护 背后相关利益者的经济利益关系，促进区域可持续均衡发展。草原生 态补偿是保障草原永续利用可持续发展的必然要求。建立草原生态补 偿机制，有利于利用社会宏观管理手段，从整体上对草地生产活动进 行调节，达到对草地破坏及受损生态系统修复和管理的目的。通过解 决受益者无偿或低成本占有环境利益与保护者得不到相应经济补偿 的矛盾，充分调动广大农牧民保护和建设草原的积极性、创造性，改 变其传统的生态资源使用习惯。 3 国内外关于草原生态补偿的实践3.1国外草原生态补偿实践#p#分页标题#e#国际上许多国家在其农 业政策中，都加入了生态系统保护及生态补偿的相关规定以鼓励农场 主实施休耕和农业生态保护。对于草原，国外采取的是对草原和耕地 一视同仁的政策。美国联邦政府在农业法中制定了农地保护计 划，美国的生态补时在美国农业部的总体监督下，对容易受到侵蚀 的耕地，推行10年时间的规定期休耕或者限定永久性的退耕还草、 退耕还林。同时，美国农业部每年向该计划投入一定数量的补助金， 对于永久性退耕的农牧民，一次性付出相当于他本人种植树或草费用 的一半金额，该计划起到了巨大的生态补偿效益，对美国草原生态功 能补偿发挥了重要作用。加拿大联邦政府所实施的公共牧场计划 是其在草原地区实施的最大、实施时间最长的土壤保持项目，由本国 农业部向土地所有者提供管理费用并补偿他们的损失，这一项目迄今 为止已实施了几十年，加拿大牧场开垦的比率正在稳步下降，很多过 渡地带的耕地已经永久性的退耕、还林还草，不宜耕种的土地全部退 耕。这些成功的实践经验对我国建立草原生态补偿机制提供了良好的 借鉴。 3.2国内草原生态补偿实践进入新世纪以来，国家非常重视 草原生态建设，投资力度也逐步加大，先后实施了草原保护方面的退 耕还林还草、京津风沙源治理、退牧还草、西南岩溶地区草地治理、 天然草原植被恢复、草种繁育基地、草原围栏、牧草种子基地等生态 建设项目。 退耕还林还草工程是我国首次对大规模的生态建设工程 采取补偿措施，工程主要对水土流失严重或粮食产量低而不稳定的坡 耕地和沙化耕地，以及生态地位重要的耕地实施退耕、植树或种草。 国家按照核定的退耕还林面积，实行退耕还林资金和粮食补贴制度， 在一定期限内无偿向退耕还林者提供适当的补助粮食、种苗造林费和 现金（生活费）补助，以补偿农户粮食损失和造林的各种投入。 退 牧还草工程是我国实行的最大规模的草地生态建设工程，同时也是我 国进行草原资源生态补偿的一次重要实践。工程始于2002年，重点 在蒙、甘、宁西部荒漠草原，内蒙古东部退化草原，新疆北部退化草 原和青藏高原东部江河源草原，通过禁牧、休牧和划区轮牧集中治理 草地，以保护、修复草原生态环境。国家对项目区的政府和民众给予 一定标准的物资（粮食和饲草料补助）、资金和技术补偿。其中，蒙、 甘、宁西部荒漠草原，内蒙古东部退化草原、新疆北部退化草原按全 年禁牧每亩每年补助饲料粮5.5千克，季节性休牧按休牧3个月计算， 每亩每年补助饲料粮1.375千克；青藏高原东部江河源草原按全年禁 牧每亩每年补助饲料粮 2.75 千克，季节性休牧按休牧 3 个月计算， 每亩每年补助饲料粮0.69千克。饲料粮补助期限为5年。 当前我国 的生态建设工程大部分由相关国家部委推动，生态补偿以国家政策形 势实施。但近年来，符合地方实际的探索也逐步增多，目前来说，主 要集中在以下几方面。 （1）禁牧休牧补贴。内蒙古鄂尔多斯市部分 旗县规定，以草原为单位，全年禁牧区每年每亩补贴3 元，休牧区每 年每亩补贴 1 元，以粮代补，按季发放，解决禁牧、休牧期间饲草料 的短缺问题。锡林郭勒盟对禁牧、休牧牲畜发放补贴饲料，并实行供 应卡和公示制管理。包头市达茂旗从2008 年1 月开始，以草原承包 面积为依据给予常年禁牧牧户草原禁牧补贴，每亩每年给牧民补贴5 元，补贴期 10 年。 （2）牲畜出栏补贴。西藏那曲地区为了鼓励出 栏，安排专项资金对牲畜出栏上市进行补贴，每销售一头牛补贴5 元， 一只羊补贴3 元。同时为牧民提供交易场所，免收工商、税务等费用。 （3）人工种草补贴。宁夏自 2003年5月1日起实行全区草原禁牧封 育。为此，自治区人民政府每年筹集补助资金5000 多万元，按照多 年生牧草地每亩 20 元、一年生牧草地每亩 8 元的标准对牧户进行补 贴，积极扶持人工种草，增加饲草料供应量。 （4）饲草料加工机械 补贴。内蒙古通辽市科左中旗筹集资金统一购进粉碎机、揉碎机 1600 多台，发放给实施草原禁牧休牧的牧户。科左后旗采取养畜户每购一 台秸秆加工机械政府补贴500元的方式，发放加工机械1000余台。（5 棚圈及青贮设施补贴。内蒙古巴彦淖尔市筹资1900 多万元，用于标 准化棚圈、窖池建设和饲草料加工机具的补贴。宁夏自治区为实施全 区禁牧，也出台了一些帮助农牧户建设棚圈、青贮窖、改良畜种的优 惠政策。 4内蒙古呼伦贝尔草原生态现状呼伦贝尔草原位于内蒙古 自治区东北部的呼伦贝尔盟，是欧亚草原区的主要组成部分，也是我 国草原生态系统和北方生态屏障的重要组成部分。它涵盖牧业四旗新右旗、新左旗、陈旗、鄂温克旗和海、满二区市及额尔古 纳市南部、牙克石市西部的草原。呼伦贝尔草原是迄今保护相对完好 的一块天然草地，其天然草场面积达1.69亿亩，占全国天然草场总 面积的2.8%，可利用草场面积1.1亿亩，占呼伦贝尔市土地面积的 29.9%。呼伦贝尔草原的天然草场以干草原为主体，植物种类繁多， 有植物930多种，其中饲用价值高、蓄积比重大者约有200种，这些 丰富的野生植物资源成为呼伦贝尔草地畜牧业赖以生存和发展的物质基础。近年来，由于气候持续干旱、虫鼠害频发等自然因素，加之 人类不合理的资源开发、过度利用等人为因素的影响，草原牧区开始 出现不同程度的退化、沙漠化、盐渍化现象2。 4.1草原退化现象 严重 根据相关统计，在1965到1985年之间，我国内蒙古呼伦贝尔 草原的退化速度是每年约0.96%，而在1985至1998年之间呼伦贝尔 草原的退化速度是1%2%，其退化速度则从20世纪70年代末期的12%上升至80年代末的21%。现已达到399.3x104hm2的退化面积，该面积已占到可利用草场面积的约40.2%，不仅如此，其退化状况仍在加剧。该地区的草场已达到211x104hm2的轻度退化面积，该数量约为总退化面积的52.76%。其草场中度退化面积已达138x104hm2，约占总比重的34.46%。该地区的草原重度退化面积达50x104hm2,草 原退化情况已呈现出速度快，等级高且范围广的显著趋势。由于草原 退化情况严重，从而导致了草群结构的变化，进而使得优良牧草所占 比重不断减少。其中优良牧草在重度退化的草场面积中仅占约 10%， 其产草量每年降低的比重约为15.65%；该地区