减税降费背景下保持地方财政可持续的思路与对策摘要：减税降费既是减负，也是一场变革。目前形势下，为应对经济下行压力， 推动供给侧结构性改革，国家出台了一系列有关保增长、调结构、惠民生等诸多 领域的减税降费政策，给地方财政财政收支带来了一定的压力。短期来看，减税 降税对地方财政收支确实产生了一定的影响，从中长期看，减税降费有利于降低 企业成本，激发企业活力，进而有利于涵养税源，促进财政收入更高水平的发展。关键词：减税降费；地方财政；财政可持续引言随着减税降费政策的持续推进，地方财政收支矛盾越来越突出，财政可持续 性面临着巨大的挑战。事实上，减税降费是一项系统工程，对政府、企业乃至个 人均产生深远的影响。本文以某地为例，从近期与中长期两个方面探讨减税降费 对地方财政可持续性的影响，同时也从地方政府债的角度，探讨减税降费对财政 可持续的影响。1基于减税降费的地方财政收支分析1.1财政支出刚性增长压力大财政支出尤其是民生支出具有刚性增长的特征，尽管财政收入增长大幅下滑， 但是财政减支的空间却很小。在收入下降较大的情况下，教育、医疗、卫生、社 保等民生支出的刚性增长，成为危及地方财政可持续的重要因素。1.2财政收支紧张矛盾较为突出受一系列减收增支因素叠加的影响，当前地方财政收支矛盾十分突出，存在 着财政“双缺口。以某地为例，在现行财政体制下，其缺口主要有中央财政转移 支付弥补。从增长速度上看，一般公共预算收入同比增长7.4%，一般公共预算支 出同比增长10.8%，可以看出一个明显的增速缺口，达到3.4%。2减税降费对地方财政可持续发展的影响2.1地方对中央财政的依赖性增加从减税降费本身看，很多减的都是地方的收入，地方受到的压力更大。因此， 财政的可持续性问题不在中央而在地方，财政可持续性问题的实质主要是地方财 政的可持续性问题。随着地方财力的减少，地方对中央转移支付的依赖程度将会 增加，这一状况对于国家治理体系现代化是不利的。2.2地方有可能重回土地财政老路地方政府面对财政收支困局，最现实的思路是开源节流，增收节支。然而， 由于近年来财政体制改革的深入，原来的一些财政增收的办法难以为继。目前， 地方政府债券的发行受到中央的严格管制，难以成为地方财政收入的主要来源。 同时，由于地方国有企业比重已经很小，国有资本经营收入数额较小，依靠增加 国有企业利润上缴解决财政紧张问题，恐怕车水杯薪。2.3减税降税对近期财政收支的影响减税降费，无论是降低增值税税率、还是增加个人所得税专项扣除，其结果 都将是政府一般预算收入的减少。为应对减税降费所导致的收入下滑，中央提出 盘活存量资产、增加国有企业利润提成的办法增加收入。同时，中央也对各地财 政赤字的容忍度也相应增加。年初以来，该地积极贯彻中央减税降费、盘活存量 等政策，财政收支矛盾逐步缓解。2.4减税降费对中长期发展的积极影响减税降费除了对近期政府财政收支造成一定压力外，对整个经济社会发展还 有这诸多好处。一方面，通过减税降费，可以大大减轻企业的税费负担，可以帮 助企业松绑减负，进而激发企业转型创新，提高技术水平，推动企业做大做强， 起到放水养鱼的效果。另一方面，通过减税降费，可以有效涵养税源，扩大税 基，促使税收乃至财政收入上升到更高的层次上增长1。此外，通过减税降费， 可以提高政府效能，助推治理能力和治理体系现代化，进而优化营商环境，扩大 招商引资，促进经济高质量发展。事实上，当前我省总体税负偏重、涉企收费繁 多，已成为阻碍企业发展的绊脚石”。减税降费短期内可能会减少税收收入，给 政府财政收支造成一定的困难，但是，通过“放水养鱼降低企业负担，有助于激 发企业活力、培育税源，从长远来看反而有助于税收增收。2.5减税降税对地方政府债务的影响减税降费对地方财政可持续性的影响，还要考察政府债务的变动情况。只有 政府债务保持在正常的水平，而且没有超过警戒标准，才能对财政可持续性进行 科学的认定。尽管减税降费导致了政府收入较大幅度的下滑，但是政府债券余额 并没有很大幅度的增加。2.6地方政府宏观调控的能力下降当前，随着经济下行压力增大，中央提出了一系列减税降费的政策。随着降 低增值税税率、扩大企业所得税减免范围、增加个人所得税抵扣等政策的实施， 地方财政收入增速持续放缓。与此同时，环境保护和民生保障等支出需求不断增 加，地方政府收支矛盾凸显，财政可持续性面临着巨大挑战。政府财政收入的下 降，将会影响政府基建投资。3减税降费下保持地方财政可持续的思路与对策3.1改革创新财税管理体制事实上，减税降费的压力不在于中央，而主要来自于地方，财政可持续问题 主要在地方政府。由于调整改革中央与地方财权与事权关系的主动权在中央手里， 因此，需要在国家层面，推进财税体制的根本性改革2。未来一个时期，改革创 新财税管理体制的总体思路是：保持增值税五五分享比例稳定，调整完善增值 税留抵退税分担机制，后移消费税征收环节并稳步下划地方，鼓励地方在经济发 展中培育和拓展税源，从根本上解决地方财源不足的问题。3.2提升财政支出结构和效率面对当前地方财政收支矛盾突出的问题，中央要求地方政府开源节流，压缩 一般性支出和三公经费，优化财政支出方向。一是要大力压缩三公经费。进 一步推进地方机构改革，实行精兵简政”，降低行政运行成本3。二是优化民生 支出结构。合理安排支出结构和支出顺序，控制民生支出过快增长。三是加强全 面预算绩效管理。对所有财政支出都进行绩效预算、绩效评价和绩效考核。四是 优化财政资金的使用方式。积极发展产业投资基金，大力发展PPP，撬动社会资 本参与民生项目建设。3.3建立健全地方税制体系本次减税降费来说，减税主要是减的增值税和个人所得税。事实上，在地方 税体系中，还应有更多的税种，积极培育其他税种，成为地方财政开源重要途 径。一是资源税。要扩大资源税范围，将更多资源纳入征税范围。二是房地产税。 积极研究物业税立法，考虑在物业持有环节征收。三是遗产税。加快遗产税立法， 研究建立我国遗产赠与税制度4。此外，要加快研究实施社保费改税制度，逐步 完善地方税体系，增强地方财政可持续发展能力。3.4扩大地方政府债券发行规模地方财政收入来源除了税收和中央对地方的转移支付外，还包括发行地方政 府债券。根据全国财政决算数据，截至2018年末，我国地方政府债务余额18.46 万亿元，地方政府债务率为77%，低于IMF提出的政府债务率控制标准区间 (90%150%)，表明我国地方政府仍有一定的举债空间。面对当前地方政府 收支矛盾，地方政府要争取扩大政府债券发行规模，有效增加财政收入来源。结束语总之，减税降费可以倒逼政府开源节流、调整行为方式，对于治理能力和治 理体系现代化就有重要意义。基于此，地方政府应当借助于减税降费的倒逼机制， 加快推进税制改革，优化支出结构，提高财政资金效率，努力保持财政可持续发 展。参考文献：1 陈宝东，邓晓兰.中国地方债务扩张对地方财政可持续性的影响分析J.经济 学家，2018 (10)： 47-55.2 邓晓兰，许晏君.新常态下财政运行态势及其可持续性分析J.财政监督， 2018(16)：5-10.3 孙正.地方政府政绩诉求、税收竞争与财政可持续性J.经济评论，2017 (04)：15-29.财政可持续发展研究课题组，张东玲，何洲娥.新常态下地方财政可持续发 展研究J.公共财政研究，2017 (01)： 49-61.