征地拆迁引发的不稳定问题及其对策探讨九华示范区综治维稳信访办公室 赵永龙 近年来，因为城市开发、重点项目建设进行征地拆迁引发的群体性事件、集体上访和恶性自焚等事件频发。前不久江西抚州宜黄县的强拆自焚事件，至今让人噤若寒蝉。征地拆迁工作因为涉及利益主体多元，利益关系复杂等原因一直是矛盾纠纷多发领域，被称为天下第一难题。如何破解这一难题，各级各地政府都进行了不懈的努力和探索。我们根据九华示范区开发建设八年来的经验对引发不稳定的因素及其应对措施进行了总结和探索。一、征地拆迁矛盾引发的不稳定问题：征地拆迁工作因为利益主体多元、利益关系复杂的原因，长期以来就是引发不稳定因素的重要源头之一。容易引起不稳定问题的主要有以下几个方面的因素：1、土地权属的认定和征地拆迁中的勘界认定建国以来，我国农村生产经营机制几经变易，土地管理制度多次调整，特别是土地管理法颁布实施后又几经修改，以致土地权属纠纷矛盾较为复杂。随着城市开发和重点项目建设征地拆迁的不断推进，农民更加认识到土地资源的珍贵。征地拆迁中，因为利益的驱动，土地权属争议问题所产生的矛盾更为严重，轻则上访上诉，重则引起群体性冲突，是征地拆迁中较为突出的不稳定因素。2、农村集体经济组织村民组长和代表的产生与认定从上世纪80年代农村改革以来的长时间内，农村的生产经营活动都是以户为单位，较为分散，集体经济组织只有在处理集体道路、水利设施建设和维护等单个农户无法处理的集体事务时才发挥起作用。村民组长基本只是起到召集组织会议、筹钱、筹粮的作用。一旦开始征地拆迁，村民组长和代表的作用就凸现出来，它既代表村民行使集体经济组织与国土部门等征地主体谈判的权利，还可以在经济组织内行使补偿分配等权利。因为农民参与意识的提高，征地拆迁中村民组长和代表的产生程序显得极为重要，一旦因为组长代表的产生不合理引起矛盾纠纷，其影响往往就较为复杂。3、农村集体经济组织人口的认定和征地拆迁补偿方案的制定我国农村、农业长期处于落后状态，农村经济贫困，农业生产方式停滞不前，农民社会地位较低，大量农村人口通过升学、就业、经商、务工、婚嫁等不同方式流入城市，本世纪以前，脱离农村生活，融入城市成为农民的追求和向往。随着城市化进程的加快，国家基础设施建设投入的快速增长，农村征地拆迁所带来的巨大利益让一部分原来花费大量资金和精力将户籍迁入城市或户口未迁入城市却又长期生活居住在城市，完全脱离原来的农村集体经济组织的人员又开始想方设法将户籍迁回农村，以求获得安置补偿分配，特别是经历上世纪末企业改革、改制，下岗、下海的国企职工和虽然户籍迁入城市却无固定工作的务工人员和自由职业者。因为没有享受城市居民各种待遇和保障，更是竭尽全力要将户籍迁回农村原籍，甚至寄存亲友家庭户籍上，以求分得一杯羹。其中以嫁入城市的却又因体制原因户籍无法迁入城市的出嫁女尤为突出。4、征地、拆迁、安置过程公开合法程度，补偿标准是否公平、公正中国农民受几千年传统农耕文化熏陶，敦厚淳朴，大多数都讲理、守法，但是受文化程度的影响，征地拆迁中，农民群众对政策的理解往往都较为简单，大多只是一知半解。最后农民对待征拆工作和对征拆工作人员的基本态度首先就看征地拆迁程序是否公开、合法，征拆补偿是否公平、公正。征拆过程公开、透明、合法，征拆补偿标准基本平衡，老百姓就拥护，否则就造成矛盾和冲突，甚至引发集体上访。安置房的建设选址直接影响到失地农民的再创业和发展空间，如果安置房宅基地选址和分配过程不公开，发展空间不好，机会不均等，影响群众利益就易引起群体性事件。5、独身子女户家庭征地补偿优待政策的落实随着计划生育政策在农村的普及落实和深入人心，农民家庭独身子女户比例越来越高。按照湖南省人口与计划生育条例和有关政策，独生子女应该享受的征地补偿优待份额如不能落实到位既不利于计划生育政策的实施，还可能引发独生子女家庭的不满和对抗情绪。二、防范和应对各种不稳定因素的策略面对征地拆迁中常见的各种矛盾纠纷引发因素该采取那些措施和策略应对呢？我们的工作中总结了什么成功的经验呢？湘潭九华示范区成立八年来共完成征地33000余亩，拆迁房屋8000余栋，涉及19个行政村，近200个村民小组，2万多拆迁群众，处理涉农个案近两万件。八年中，征地补偿标准和征拆安置政策历经了湘潭市谭政发（2001）18号文件农民自建安置补偿政策，湘潭市谭政发（2005）年27号文件补偿标准和示范区统一规划两型住房安置政策，湖南省湘政发（2010）101号文件货币安置补偿三次变革。不论政策如何调整，示范区始终坚持让利于民，和谐征拆，八年没有发生一例示范区项目建设征拆对象因征拆政策、补偿、安置等原因引发的越级非正常上访和恶性事件，实现4万亩征地拆迁零上访的记录。这些成绩的取得源于九华示范区长期以来坚持以人为本，把被征地农民当做示范区的主人，依法行政、阳光征拆，其主要经验是：1、以人为本，让利于民，科学决策，阳光征拆，从征地拆迁安置补偿政策标准的制定到征拆项目补偿详细项目全程公开九华示范区江南汽车项目协调指挥部成立之初，当地群众对城市开发和项目建设前景很迷茫，相当部分人表示怀疑，为坚定群众信心，争取群众支持，九华管委会领导没有简单的依靠宣传政策，描述开发区前景，而是邀请九华当地的党员组长和骨干代表到四川广安，湖南浏阳等开发较早，规模较大的开发区现场考察，调研。让群众看到外面的世界，大家心灵受到了鼓舞和震撼，转变了态度，把怀疑变成了支持。在园区当初经济困难的时候部分村民甚至将家里征拆补偿交给园区作为发展经费，支持园区度过难关。 为规范征拆制度，惠及群众，九华示范区创建之初即提出了“失地农民也是主人”的理念。始终将人民群众的利益放在首位，特别是把征地拆迁安置、社保、就业、就医、就学等拆迁群众的民生问题放在首位来解决。制定了一威二利三抓骨干的征拆原则，向群众明确宣布依法征地，维护群众利益，培养骨干依靠群众的宗旨。坚持让利于民，依法维护群众利益，坚持依靠群众做群众工作。在制定征地拆迁安置补偿、社会保障等一系列政策的过程中，九华示范区坚持“几上几下”，“从群众中来到群众中去”，每一个政策出台前都反复调研，反复征求和听取基层干部和群众代表意见，确保不损害老百姓的合法利益。在安置房选址、分配、建设中尊重民意，公开抓阄选号选址，自由组合建房，人民群众感到人格受到尊重，利益受到保证。2、坚持村民自治，尊重村规民约，集体经济组织内部事务依法实行民主管理在征地勘界、征地拆迁协议签订、安置补偿人口认定、征地补偿分配等工作中九华坚持依靠群众智慧，遵守村民自治法等有关法律法规的规定，依靠村支部委员会、村民委员会和村民小组代表会议进行民主管理和民主协商，制定征地拆迁补偿款分配方案，方案经示范区征拆领导小组把关批准后即可进行分配。将分配工作的产生的矛盾纠纷控制在源头。特别是征地勘界工作涉及利益冲突较为突出，拟征地红线划定后，国土资源部门牵头组织被征地村组和相邻各相关村组负责人和代表到现场勘察指认并在勘界图上签字确认。争议土地先由乡、村两级组织调解，调解不成申请县以上国土资源主管机关依法裁决。避免产生由较大的土地权属争议引起的纠纷和冲突。在人口迁入和安置补偿人口认定问题上，坚持安置人口认定和补偿人口认定两条线操作。安置人口由示范区征拆领导小组最后确认，参与补偿人口由征拆组三分之二以上户主同意确认。国家、集体、个人利益都受到保障。3、和谐拆迁、依法行政，积极维护农村集体经济组织及其成员的合法权益在征地拆迁中坚持平等协商、和谐征拆、依法行政，对征拆中的漫天要价行为耐心细致做工作，慎用执法权， 8年近征地4万亩，拆迁8千户，仅两处集体土地实行了强制腾地，两户房屋实行了强制拆除，确保了和谐拆迁。针对农村独身子女户相对较少，独身子女征地拆迁安置补偿优待政策难以推行的问题，九华示范区人口计划生育局通过专门印制独身子女户家庭征地补偿优待政策宣传册等方式加大宣传力度，全力推行该项制度的落实。对纯女户家庭、再婚家庭和离婚妇女等农村弱势群体分配问题，示范区征拆办公室成立专门分配指导小组负责专门调查处理征地补偿分配中群众反映的不合理问题，依法维护该部分村民的合法权益。4、互利互惠、共同发展、设立慈善基金，完善社会保障，解除失地农民的后顾之忧为保障失地农民在征地拆迁后享受良好的社会福利，解除失地农民的后顾之忧，九华示范区制定湘潭九华示范区集体土地被征地农民住房货币安置办法。办法规定，示范区对实行货币安置的拆迁农民统一缴纳15年基本养老保险金，除提取集体土地补偿款的8.5%外，其余部分由九华示范区财政承担。根据相关政策和要求，九华示范区正在积极完善各项社会保障。为保障所有人安居乐业，享受发展的阳光，九华示范区长期以来坚持特困家庭救助，确保他们能够正常生活，不因病、因灾、因事故致贫。考虑到大多数农民缺乏投资理财经验和渠道，为鼓励广大失地农民继续保持艰苦朴素、勤俭节约的优良传统，九华示范区还设立征地拆迁股份合作基金。用于投资九华示范区的基础设施建设，既保障了农民的财产安全和财产性收入增长，解决了后顾之忧，又支持了九华的发展，互利互惠。5、强化责任、提升服务、热情接待上访群众；快速反应，及时处置突发事件为充分行使好市委、市政府下放的行政审批权力，克服门难进、脸难看、事难办的机关作风，九华设立 “一站式”政务服务中心，完善“全过程、全方位、全天候”的服务体系，按照“胸怀万里、心细如发”的理念，深入开展“创先争优”和“两转一增强”活动，切实转变工作作风，提升服务质量，营造良好的服务环境。推行“一线工作制”认真为群众办实事，千方百计为拆迁群众排忧解难。坚持建设投资商和人民群众双满意的示范园区，始终将人民群众和投资商当一家人看待。为畅通信访渠道，及时处理群众的的合理诉求，示范区建立人民群众来信来访接待中心，一般问题当场答复、解决；复杂、疑难问题及时交办、研究，限时答复、解决；紧急复杂问题经示范区党政办公会议研究解决。党工委、管委会主要领导坚持亲自督办特殊疑难信访问题。对突发事件处置形成快速联动机制，由九华公安分局、综治维稳信访办、综合执法局、社会事业局、征拆办、响水乡和相关职能部门组成突发事件处置组，随时应对非正常集访和群体性事件，确保和谐投资建设环境。