会计核算中心的筹建与运作2000 年 7 月 1 日，全国首家省级会计集中核算机构陕西省省级 机关会计核算中心正式宣告成立，标志着我国会计管理体制的一项重 大改革，也是会计委派制度实现形式的创新与发展。人民日报、经济 日报、中国财经报、中央电视台和陕西地方新闻媒体从不同角度对会 计核算中心的成立与运作进行过多次报道。中纪委五次全会、监察部 源头治理腐败工作会议、全国财政纪检工作会议和全国会计委派制试 点工作会议分别印发了陕西省推行会计集中核算制的经验材料。陕西 省省长程安东同志在接受中央电视台采访时评价“会计集中核算”模 式是会计委派制度的高级形式，是国库集中支付制度的初级形式。中 纪委常委、秘书长袁纯清同志在对陕西省省级机关会计核算中心考察 时指出，陕西推行会计集中核算制度，是行政事业单位财务管理的一 种全新形式，是会计委派制度的一种高级形式，是从源头上遏制腐败 的一种有效形式。会计中心成立以来，兄弟省区及所属政府、纪委、 财政等部门 150 多个团体 1360余人到陕西专程考察，在社会上引起了 强烈反响。鉴于此，有必要对该系统的产生背景、系统建设的主要内 容及业务运作的初步成效作一简要阐述，以得到各地同行的共同探索 与指正。会计集中核算模式是会计委派制的一种新的实现形式 在党政机关和财政拨款的事业单位推行会计委派制度，是中纪委二、 三、四次会议作为从源头上预防和治理腐败的重要措施提出的。按照 财政部和监察部在推行此项工作时对其内涵的界定， 所谓会计委派制， 是从改革会计人员管理体制入手，由政府财政部门或产权管理单位以 资产所有者身份，向财政拨款的单位或企业委派会计人员，受委派人 员代表委派部门监督被委派单位国家资金使用情况或企业资产经营和 财务会计情况的一种制度。建立这项制度的根本出发点是解决会计信 息失真的问题和由此导致的决策失误及经济秩序混乱的问题。陕西省从 1997 年开始在部分地县进行试点，经过三年多的实践和探 索，由于委派部门、委派对象、组织形式的不同，形成了统派统管、 重点委派和会计代理三种模式。 “统派统管” 模式，是通过成立会计局 统一管理会计人员， 向所有行政事业单位统一委派会计人员； “重点委 派”模式，是向重点部门委派会计人员，担任主管会计，负责监督管 理部门会计工作；“会计代理” 模式， 则是通过成立会计服务中心， 统 一代理各单位会计业务，对本级各行政、事业单位的经费在所有权不 变的情况下，由中心统一管理，办理收支业务，不收取任何费用，不 干预单位内部事务。 在地县试点的基础上，根据中纪委四次全会的要求，我省加快了省级 机关会计委派制试点工作的步伐。在省级会计委派的模式选择上，我 们主要考虑了三个方面的因素：其一是地县试点的三种模式比较。通 过对比分析，我们认为统管统派和重点委派模式，是实行了对委派单 位的全方位会计管理，是一种近距离的、随时随地参与式的监管，优 点是会计人员全面 介入单位的各项活动， 随时掌握包括会计活动在内 的一切重大经济活动，不足之处在于管理成本高，与单位领导及财务 主管的关系比较难处理，容易形成会计人员“站得住的顶不住，顶得 住的站不住”的被动局面；会计代理制，则是一种时空关系相对分离 的远距离的监督，更多地是依靠制度、票据、技术手段来完成，优点 是工作成本低，集约化程度高，易于电算化运用与技术手段的推广， 与单位矛盾比较少。因此，利用会计代理服务的组织形式，满足统管 统派的基本要求，建立会计集中核算的模式则成为一种必然的选择。 其二是国库集中支付制度的要求。这是去年中央提出的财政支出管理 改革的重要内容之一， 其制度产 生的原因和所要解决的问题与会计委 派制基本一致，其业务运作的方式与会计集中核算模式又比较接近。 因此，在制度安排和运作设计上使二者有机结合，将使改革绩效达到 最优。其三是体制创新和管理创新的要求。会计信息失真的问题由来 已久，在几十年的财政管理中，我们从会计人员管理、业务管理、制 度管理、职称管理、检查考核等方面采取过多种措施，但效果始终不 能令人满意， 究其原因，还是机制的问题。 因此，在新的制度设计中， 我们着重从机制上找原因，想办法，做工作。在制度设计的过程中， 由厅领导、业务处、中介机构、专家教授共同组成课题组，深入实际 调查研究，多方案比较论证，厅务会、党组会慎重决策，提出了会计 集中核算模式的总体方案。该方案的显著特点，就是在机制创新上的 三个分离，其一是会计业务的决策者与执行者的分离，由于会计人员 隶属关系的改变，使得想做假而没人干；其二是财务审批与与会计监 督的分离，通过双重制约职能的建立，使得想做假也不敢干；其三是 会计凭证的存放管理与形成单位分离，由 于会计凭证核查制度的建 立，既就是上述两道防线蒙混过关也可能在此发现，使得做了假也白 干。去年 2 月 28 日程安东省长主持省长办公会议专题研究通过了省财 政厅关于陕西省省级政府部门及直属机构会计委派制试点意见 ，决 定在省级政府部门推行会计委派制试点，采取会计集中核算的形式， 成立陕西省省级机关会计核算中心。 5 月 18 日省政府办公厅向省政府 各工作部门、各直属机构印发了陕西省省级机关会计委派制试点工 作实施办法，省级机关会计委派制试点工作开始起步。 会计集中核算模式需要科学的组织形式做保证 会计集中核算模式是通过建立专职的会计核算机构，由专业化的会计 人员，运用现代化的会计处理手段和科学规范的会计处理方法，集中 办理各单位的会计核算和监督业务。会计集中核算模式的基本要求是 “集中管理、 统一开户、 分户核算”。“集中管理”，是指会计人员的集 中管理和会计业务的集中管理。实行会计集中核算后，纳入集中核算 的单位一律取消会计岗位，通过考试考核后将各部门的会计人员择优 选调进入会计核算中心，会计人员由过去的单位管理变为财政部门管 理，会计业务由过去在各单位的分散核算变为会计核算中心的集中核 算。“统一开户”，是指实行会计集中核算制度后，各单位原来在各家 银行开设的存款帐户一律注销，统一在通过政府招标采购并经财政部 门确认的承担会计集中核算业务的专业银行统一开户。 “分户核算”， 是为了满足单位财务自主权、资金使用权不变的要求，在会计集中核 算时，采取按单位名称、 按资金性质分别设置帐套的办法， 谁花的钱、 进谁的帐。按照试点方案，纳入集中核算的单位范围包括：省委、政 府、人大、政协、人民团体、民主党派等省级部门和直属机构共 120 个。纳入集中核算的资金范围包括：财政供给的行政经费、事业费及 专项经费；中央部委的专项拨款；预算外资金；行政性收费、罚没收 入等其他收入。为了组织会计集中核算制度的实施，需要建立科学规范的会计集中核 算机构。在省政府批准试点方案的同时， 去年 5月 16日省编委正式批 复了会计核算中心的机构编制。按照省编委的批复，省级机关会计核 算中心为县处级全额事业单位，隶属省财政厅领导，人员编制 85 人。 会计中心的基本职能是：在纳入中心集中核算单位的资金使用权、财 务自主权不变的情况下，由会计中心集中办理各单位的具体会计核算 和监督业务。会计核算中心设主任一人，副主任三人，总会计师一人。会计岗位设 置总会计 3人，柜组会计 65 人，分设 13 个核算部，每个核算部设 5 名会计，包括 1名会计主管、 2名审核会计、 2名记帐会计， 另设综合 文秘、后勤保障、 系统维护人员 12人。中心下设两个核算大厅。 核算 一厅设在省政府前大楼东二层， 内设 10 个核算部及中心综合文秘、 后 勤保障、系统维护三个部。核算二厅设在南郊省政务大厅三层，内设 三个核算部和综合业务部。两个核算大厅均设有银行专柜，具体办理 核算单位的资金出纳业务。会计集中核算机构的建立是一项庞大的系统工程 会计集中核算机构的建立涉及制度建设、场地建设、网络建设、队伍 建设等项内容，是一项庞大的系统工程，必须按照系统论的思想和规 范化管理的要求，认真细致地做好每一个环节的工作。制度建设是前提。在中心筹建的过程中，厅领导就组织人力考虑中心的制度建设，主要完成了会计中心岗位职责、会计业务移交办法、内 部会计核算办法、财产管理办法、银行业务操作规范等。中心正式运 作以来，也始终把制度建设作为中心建设的重要内容，根据业务工作 需要，主要完成了中心基本业务流程、 印鉴管理规范、 工作人员守则、 具体业务操作规范等项制度。同时，将上述规章制度连同常用财务规 定、常用会计法规分别编印成册，供中心工作人员和单位报账员学习场地建设是基础。会计中心采取“一厅式办公、柜组式作业”的组织 形式。在办公场地的选择上，我们按照就近办公、方便报帐的原则， 分别选择省政府办公大楼和政务大厅设置两个核算大厅。以环城南路 为界，地处环城南路以北的单位纳入核算一厅， 环城南路以南的单位 纳入核算二厅。核算一厅使用面积 999 平方米，核算二厅使用面积 500 平方米。在场地功能上考虑了报账员办公、休息、信息查询、会议培 训等项内容。大厅还配置了供会议培训及背景音响功能，在办公时间 可以播放轻音乐，以创造幽雅和谐的办公环境。网络建设是保证。按照会计集中核算对计算机网络设备及财务软件的 要求，通过专家设计和政府采购，中心配置了以HPLH4和HP LH3000服务器为核心的双机热备份网络系统，配置了以财政部科研所安易软 件公司开发的安易 2000集中核算式软件为核心的软件系统， 在软件测 试过程中又根据集中核算的业务需求，提出并被软件供应商采纳的意 见 30 余项。目前该系统运行状况良好， 其已实现功能基本上能够满足集中核算的业务需要。队伍建设是根本。中心会计人员的选调工作由省财政厅、人事厅、省 编办共同负责，从省级各部门及所属全额事业单位在职会计人员中通 过计算机基础、会计电算化操作、会计实务考试、面试、政审等项程 序，择优选调。人员到位后又进行了系统的理论和操作培训。目前会 计中心实有工作人员 85 人，其中具有财会专业本科以上学历的 36 人， 占 42，其余均为财会专业大专学历； 具有会计师以上专业技术任职 资格的 53 人，占 62，其余均为助理会计师职称。在业务运作过程 中，我们还重视了会计人员的后续培训。 会计集中核算业务运作是一项扎实细致的工作 会计集中核算业务运作包括报帐员确定与培训、财务专用章刻制与管 理、银行帐户开设与使用、 会计帐套建立与启用、 备用金核定与管理、 内部控制制度的建立、内部管理制度的建立等项内容。业务运作是集 中核算制度的具体实施过程，是试点成败的关键所在，是解决操作层 面上的问题，因而是一项扎实细致的工作。报帐员的确定与培训。 实行会计集中核算后，撤销了单位的 会计岗位， 单位根据业务量大小，配备一至两名报账员，具体负责本单位报帐资 料的收集整理、会计信息传递、备用金管理等项工作。报账员应具有 财务管理的基础知识和会计核算的基本技能。报账员作为单位财务管 理人员，具有经单位领导授权的财务管理职能，纳入会计专业技术系 列管理。会计中心负责对单位报账员的业务培训和指导。财务专用章的刻制与管理。为办理单位会计核算和银行结算业务，会 计中心为各单位统一刻制了冠有单位名称和 “会计中心 （序号）”字样 的财务专用章，并经单位领导授权后使用。单位原有的财务专用章限 用于内部财务管理，但不得用于银行结算。省财政厅为此还专门行文 予以规范。会计中心对财务专用章的使用范围严格限制，并采取与会 计主管印章双人分管、保险柜另行存放等项措施，以确保印鉴安全。 银行帐户的开设与使用。各核算单位在中心指定银行按照资金性质统 一开设帐户。为了与现行的预算管理体制相一致，会计中心为各单位 分别行政费、事业费和预算外资金开设三个帐户，有的单位的专项资 金或部委拨款有特殊核算要求， 也单独开户， 保证单位核算和管理上 的需要。单位开户时的帐户名称为单位法定名称，预留银行印鉴为单 位财务专用章、负责本单位会计核算的核算部会计主管印章和单位确 定的财务