一、海事行政许可裁量基准的概念与功能（一）海事行政许可裁量基准的概念海事行政许可裁量基准由“海事行政许可”和“裁量基准”两个词语 组成。要界定海事行政许可裁量基准的概念，关键是对“裁量基准” 这个概念实行界定。“裁量基准”，包括“裁量”（Discretion）与“基准”（Standard）两个词。“裁量”专门指行政裁量，又称行政 裁量权；“基准”即标准，亦即具体的执行标准或规则。所以，裁量 基准又称行政裁量基准、行政裁量权基准等。简单的说，海事行政许 可裁量基准是指规定海事机构在行使行政许可职权过程中的所应适用 的规则和具体标准。（二）海事行政许可裁量基准的功能1. 提供明确指引，统一执法标准海事行政管理的复杂性、多变性决定了海事行政许可立法不可能事无 巨细，正是因为如此，法律的规定往往是笼统的、概括的，以留给海 事部门临场决断之裁量权。从立法的角度来看，宽泛的法律条文不可 避免；但是从执行的角度来看，过于宽泛的规定使得执法部门无所适 从，造成“做多做少都不对”的弊端。以行政许可为例，如果要求相 对人提供的材料多了，可能会造成相对人的不满；如果要求少了，许 可部门和执法人员又害怕承担责任，其结果必然是执法标准因人而异， 难以统一。通过制定裁量基准，对宽泛的法律条文实行明确的细分， 可使法律更具操作性。其最直接的作用是为许可机关和人员提供一套 明确的工作指引，使行政许可的受理、审核、审批等各个环节有章可 循、有据可依。也就是说，只要许可部门和人员依照基准去做，就不 用担心会产生行政责任的问题。因为有了明确的指引，行政许可的办 理就只会“因事而异”，而再也不会“因人而异”，从而保证海事行 政许可结果的统一性。2. 约束裁量行为，避免权力滥用海事行政许可裁量基准用海事部门的整体裁量代替了个人的裁量，用 理性的事先裁量代替了非理性的临时裁量，能够防止行政许可裁量中 可能出现的“同案异判”和违反平等对待而对个案实质正义的损害， 能有效地实现海事部门的自我约束，能够有效减少权力寻租的机会， 有助于防范职务犯罪，控制和减少执法过程中的腐败现象。裁量基准 对裁量权的控制主要体现在：第一，裁量基准为许可部门和人员戴上 了“紧箍咒”，也就是要把海事行政许可的裁量权装进裁量基准制度 的笼子里，进而消除人情执法、情绪执法的弊端；第二，裁量基准为 许可部门对付“人情案”提供了“后盾”，也就是说，裁量基准为执 法人员拒绝“人情案”、“关系案”提供了一个很好的说辞；第三， 制定裁量基准并公开对外发布后，不但能够为行政内部监督、外部司 法监督提供依据，更能够强化公众和舆论监督，使海事行政许可裁量 权在法治的轨道上运行。3. 体现便民服务，提升审批效率“便民”体现了国家权力的最终归属。行政机关的权力来源于人民， 其工作是为人民服务，为人民谋福利。便民原则要求行政机关在执法 过程中要转变观点，变管理为服务，为相对人提供便捷、高效和优质 的服务。裁量基准所体现的便民与高效主要是指以下几个方面：一是 通过发布裁量基准，能够使申请人明确无误地掌握许可办理过程中的 相对应要求及其办理标准，避免“事难办”；二是，裁量基准使许可 的结果具有可预测性，避免了“找关系”、“走后门”的社会弊病； 三是，裁量基准避免了个案重复研究，缩减了审批时限。裁量基准是 事先对可能遇到的各种情况实行集体研究后做出的针对不同情况如何 处理的标准，所以，根据既定的裁量基准，能够避免对个案的重复研 究，既能保障执法标准的统一，又能缩短审批时限，提升许可办理效 率。二、海事行政许可裁量基准制度的构建方案（一）海事行政许可裁量基准的构建策略1. 海事行政许可裁量基准的制定主体国务院在关于增强法治政府建设的意见中指出“要建立行政裁量 权基准制度”，但并未明确制度建立的主体。我们认为，因为海事行 政执法具有全国统一性的特点，所以，对于海事行政许可裁量基准来 说，其制定的主体理应定位于中国海事局。当然，又考虑到各地具体 情况的不同，能够授权各直属海事局、省级地方海事局在中国海事局 裁量基准的基础上做出特别的规定，但是应向中国海事局备案。2. 海事行政许可裁量基准的生成路径现代行政理应是民主的、自由的，而非专制的、武断的。裁量基准的 制定也理应遵循这个原则：在制定过程中要充分发挥民主，充分听取 许可部门、具体办理人员以及许可申请人的意见；裁量基准的制定要 有公众的广泛参与，体现利益相关各方的意志，这样才能使最终的裁 量基准具备可接受性。首先，由法制部门牵头成立裁量基准研究小组。 作为执法监督的具体实施部门，法制部门负有监督行政裁量权合理行 使的职责，所以制定裁量基准的组织者必然是法制部门。因为制定海 事行政许可裁量基准是一个兼具理论性、技术性、实践性的系统工程， 所以有必要成立专门的研究小组。研究小组成员理应包括行政法学者、 海事局法制部门以及行政许可的具体实施部门的相关人员。其次，梳 理现行的海事行政许可执法流程，找出存有裁量空间的“选项”。依 据海事行政执法业务流程，对海事行政许可办理过程中涉及裁量 权行使的“选项”实行梳理，包括“实施机关和部门”、“具备条 件”、“申请材料”、“执法标准”等涉及到裁量权行使的“选项” 都理应逐个梳理和汇总。最后，对涉及裁量空间的“选项”实行细化 和明确。一是对梳理出的“选项”分别要求相对应的许可实施部门做 出解释，以达到对“选项”明白无误的理解；如果分不同情况的，理 应对各种情况做出不同的具体解释；如果难以穷尽所有情况的，理应 对已经涉及到的情况以及可能想到的情况实行解释。二是针对许可实 施部门的解释，向社会公众公开征求意见。三是由法制部门综合许可实施部门以及申请人的意见，实行合法性与合理性评估，以确认最终 的裁量基准。3. 裁量基准应格式简洁，内容完整首先，海事行政许可裁量基准的格式理应简洁、明朗，方便执法人员 和相对人查阅。当前，我国各级各类行政机关所制定的裁量基准，在 格式上不外乎三类：表格式、流程图式以及文字式。其中，在行政处 罚领域，各行政机关全部采用表格式和文字式，两者所占比例基本相 当。但是，在当前已经发布的行政许可裁量基准中，我们发现各行政 机关大多使用表格式，较少采用文字式。例如广州市政府各部门（民 政局、公安局、国土资源局、农业局等）出台的许可裁量基准都采用 了表格式。所以，在海事行政许可裁量基准的格式选择上，我们认为 理应采用表格式，以使裁量基准的外观更加简洁、明朗。其次，海事 行政许可裁量基准的内容理应完整、齐全，能够给执法人员和相对人 提供明确指引。裁量基准的目标在于限缩海事行政许可裁量权行使的 空间，以尽力避免裁量权的滥用。虽然现行海事立法对规范海事行政 许可裁量权起到了很大的作用，但是在实践中仍然存有很多不足，海 事行政许可裁量权滥用的现象仍然大量存有，这个点我们已经在论 海事行政许可裁量权的不当使用及其控制一文中实行了详细的阐述 为此，在制定海事行政许可裁量基准时，内容理应尽可能齐全和完整 理应尽可能地对一些模糊性表述实行明确。例如，对于“许可条件” 以及“申请材料”中的模糊性表述（如“相关主管机关”、“必要 时”）实行明确界定；对于许可办理程序理应细化，明确岗位职责、 责任人和办理时限等。（二）海事行政许可裁量基准的关键内容及其解释（1）适用范围。许可的适用范围是指某项许可所适用的情况，也就是说当事人在什么 情况下才需要申请许可。既然各项海事行政许可都有比较明确的适用 对象和范围，为什么我们在这里还将其单独列出来呢？这是因为，从 理论上讲，即使每项海事行政许可都理应有其明确的适用范围，这也 是许可法定的基本要求，但是实践中因为海事行政许可的复杂性，当 前存有着两种倾向：一是海事机构考虑实际情况，在认为许可适用十 分不合理时，对许可的适用范围做出调整；二是通过部门规章对法律、 法规设定的许可在适用范围上做出界定。另外，从实践经验得知，虽 然海事行政许可从名称上都有明确的指向，比如船舶进港签证许可自 然被认为适用于进港的船舶，水上水下施工作业许可也自然被认为适 用于水上水下作业的企业和船舶，但实际执行中并非如此简单，不同 海事机构针对相对人的同一申请其反应是大不相同的，甚至有时是截 然相反。如对于大件拖带，有的海事机构认为需要办理许可，而有的 海事机构确认为不需要，原因就在于两地海事机构对大件拖带许可的 适用范围理解不一。（2）实施部门。当前，关于海事行政许可实施机关的现状与问题是：法律、法规、规 章层级的立法一般都不对海事行政许可的具体实施机关和部门明确实 行限定。那么，海事行政许可究竟理应由哪一层级的海事机构实施呢？ 当前来看，除了立法已经明确由中国海事局审批的项目之外，其他许 可项目的实施机关都由各直属海事局自己决定。实践中，正是因为各 直属海事局在界定许可实施机关方面没有统一的标准，造成了全国海 事系统在执法方面的不统一。例如，对于锚地划定审批（许可），根 据各直属海事局对外发布的政务公开指南，辽宁海事局将此许可权保 留，没有下放到分支海事局；福建海事局此许可权下放至各分支海事 局；河北海事局依据锚地的不同性质实行权限划分。由此可见，各地 海事局政务公开指南公布许可的实施部门一方面不一致，另一方面也 存有着冲突，合理正当地界定海事行政许可的实施机关并尽可能保持 全国范围内的一致，对于维护海事行政执法的统一性和严肃性都具有 重要意义。3）申请材料。即使海事政务公开指南已经对申请材料实行了详细的列举，但是 在申请材料清单中仍然存有着大量诸如“相关技术资料和图纸”、 “相关部门”、“需要时”等不确定性语言。对于这些不确定性语言， 许可申请人和受理人员必须要依据一个明确的标准，否则便无法判定 申请人材料是否齐全和符合法定形式，进而无法做出受理还是不予受 理的决定。所以，裁量基准理应做到：其一，申请材料以列表的形式 实行穷尽列举，材料清单不允许出现“主管机关认为需要的其他材料” 等兜底性条款；其二，对于清单中所列举的各项材料应使用确定性的 语言，避免使用模糊不清的表述，如果不可避免，理应对该申请材料 的关键点实行说明；其三，固定格式的材料要说明。（4）办理程序。行政许可法第30 条规定行政机关理应将行政许可的程序实行公 布，但是现行的海事政务公开指南并未公布许可的办理程序，这 个点理应在裁量基准中实行完善。办理程序理应对以下事项实行明确： 其一，“申请与受理”环节中申请的方式、能够当场更正错误的情形 等；其二，“审查与决定”环节中审查的基本标准、现场核查的发动 要件以及对常见不符合情形的处理标准；其三，对特定事项（如对发 布航警、通航安全评估、听证以及利害关系人的界定等）的裁量标准； 其四，明确各个环节的办理期限、岗位职责及责任人。（5）申请人的救济权利。注重申请人的权利及其救济，是现代行政的基本要求。一般来说，申 请人在办理许可过程中享有下列救济权利：其一，在申请行政许可过 程中，依法享有陈述权、申辩权；其二，许可申请被驳回的，有权要 求说明理由；其三，申请人不服行政许可决定的，有权依法申请行政 复议或者提起行政诉讼；其四，申请人的合法权益因行政机关违法实 施行政许可受到损害的，有权依法要求赔偿等。三、海事行政许可裁量基准的效力关于裁量基准的法律效力问题，涉及到其在行政执法中的效力和司法 审查中的效力。对此，传统行政法学理论曾认为，裁量基准是一种行 政内部规则，其制定的权力来源于行政组织法上的上级行政机关具有 指挥权和监督权之规定，其内容属于与公民权利义务没有直接关系的 行政内部事务，所以也不能成为法院裁判的标准。但是，现代行政法 学在证实现实的基础上已经“普遍承认行政规则事实上的外部效果具 有法律意义”。根据我国相关司法解释的规定，在司法审判中，裁量 基准对人民法院并不具有拘束力，但对合法有效的裁量基准能够参照 执行。行政许可裁量基准制度的构建