农村土地产权制度创新探索06-09-11 16:47:00 作者：未知编辑:studa20一.引论：历史的回顾我国的土地制度，在新中国建立前的漫长的封建社会时期，随着各个朝代 的更替，呈现周期性变化。每个王朝新建之初，统治者一般都采取鼓励自耕农 发展的政策：随着社会经济的发展，土地兼并日益严重，土地被集中于大小封 建地主的手中，此时社会矛盾会逐步激化，统治者就会进行一系列的土地制度 调整。在此过程中，形成了较为完整和有效的永佃制和押租制。新中国建立后，进行了土地改革，废除了地主阶级封建剥削的土地所有 制，实行农民的土地私有制，借以解放农村生产力，发展农业生产。土地改革 将所有征收和没收的土地及其他生产资料统一、公平合理地分配给无地少地及 缺乏其他生产资料的贫苦农民所有。之后 1952年的大规模的初级农业合作社运 动在承认土地私有权的前提下，将使用权由个人使用变为集体共同使用。而到 了 1955年，开始推行的高级社和人民公社化运动，把农民土地私有、集体统一 经营使用的土地制度改革为集体统一所有、统一经营的土地制度，也就是“三 级所有、队为基础”的制度。在当时生产力水平还很低的条件下，这种制度缺 乏多样性和灵活性，无法调动广大农民的积极性。自1978年秋起，土地家庭联产承包责任制经历了农民自发到国家逐步承认 的过程，最终在1984年基本完成在全国范围内的推行。家庭联产承包制虽然没 有改变土地的所有权性质，但在土地的使用权方面却发生了实质性的变化。农 产通过承包方式获得了独立经营集体土地的权力，他们虽然没有土地所有权， 但拥有土地产出的大部分劳动产品的所有权；在农业生产领域中，农户成为独 立的和完整的经济核算单位，他们获得了对自己劳动力的支配权，激发了农民 的生产积极性，农业产量迅速上升，农民收入大幅度提高，1997年农村居民家庭人均纯收入为2090元，比1978年增加14倍，数百万农产在80年代摆脱了 贫困。土地承包经营使农用土地实现了 “两权分离”，土地的所有权和承包经营 权可以分别归属于集体和农民两个不同的主体，使原来“一切土地权利归集 体”的“单一产权”体制，转变为集体拥有土地所有权，农户享有土地承包经 营权的“二元产权”体制。这种体制使农民对土地有了的强烈归属感，激起了 农民长久利用、集约利用土地的积极性。由于可以明确预知和享受自己承包土 地上的劳动产品，农民付出的劳动就与劳动报酬直接对应起来，充分体现了 “多劳多得”的按劳分配原则，使农民在土地上生产的热情空前提高。回顾历史，我们可以清楚地看到，无论什么时期，土地制度的调整都会对 整个农业生产带来巨大的影响，土地制度究竟是阻碍还是推动农业的发展，关 键在于它是否适应农业生产力水平和农业这一产业的特点。二.当前土地制度面临的窘境土地承包经营使农用土地制度在原有的基础上得到有效的改革和平稳的调 整，土地制度是继承和发展性的。将承包经营权细化给农产，初步实现了土地 权利、义务的统一，既维护土地集体所有制的基本框架，又使制度有了新的内 容和发展。同时，采取承包的生产经营方式也和农民习惯的农耕劳作方式有效 衔接，得到农民和社会各界拥护，新旧体制的转换平稳进行，制度改革所支付 的社会成本很低，改革带来的效益非常显著，改善了农民的经济状况和生活水 平，促进了农村经济的发展和社会的稳定。然而，由于客观历史条件的限制，土地承包经营引起的农用土地制度改革 是在缺乏成熟理论准备与系统的政策设计的情况下进行的，家庭联产承包责任 制只着重对农业生产经营方式进行了调整，不可能深入地涉及农用土地产权制 度的改革问题，因此与城镇的国有土地使用制度改革相比，农用土地产权制度 的改革是不规范、不系统、不彻底的。随着社会主义市场经济的发展，这种制 度的弊端逐渐显现了出来，并严重影响着农村生产力的发展和城乡经济结构的 调整。具体表现在：近几年来，我国粮食总产值不断下降；农民收入自 97 年开 始持续 4 年增幅下降；在我国土地资源极其紧张的状况下，农民弃耕、薄耕和 抛荒现象严重；农民的从事农业生产的积极性下降，强壮劳动力外出打工，只 留下所谓的“三八六零”部队进行耕作，劳动效率低下。这些问题的日益严重，标志着现有的家庭联产承包的土地产权形式已经走 到了一个瓶颈，在其调动农产积极性的作用得到充分发挥之后，它所蕴含的深 层矛盾也逐渐显现出来了。1. 土地产权极为模糊、产权界定严重不清 我国农村的土地归农民集体所有，这在宪法、民法通则、土地 管理法、农业法等重要法律中，都有明确的规定，但是“集体”的定义 则极为含糊。土地管理法中规定，“集体所有的土地依照法律属于村农民 集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营管 理，已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体 所有，村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农业集体经济组织所 有的，可以属于各该农业集体经济组织的农业集体所有。”但究竟谁是集体的 真正代表？有多种提法不说，概念也极不明确，造成对权利主体的认定带来很 大困难。谁都有权利变成谁都无法有效行使权利，往往行政上的组织如村委会 等运用其行政权力来干预和行使所有权。2. 农民的土地承包权不稳定，大大挫伤了农民承包土地和进行投入的 积极性为了显示机会均等，遵循人地均分原则，每隔一段时间就对集体成员承包 的土地作一次强制性的调整，从而使作为土地所有者的集体无论是人员数量上 还是构成上都具有相当大的不稳定性。虽然中央说土地承包15 年不变，更规定延包土地可 30 年不变，但在农村，普遍 35 年调整一次，甚全有的村年年有 调整。据调查，从 1978 以来，农民承包的土地已经平均调整 3.01 次，至少有 超过 60的村庄和农户经历过土地调整。如此频繁的变动使承包者的预期大大 降低，并且即使允许转包土地，也受到“只允许农户将无力耕种的土地在经集 体同意并不能擅自改变承包合同的前提下自找对象、协商承包”的限制：同时 国家对种植面积、种植品种等都加以限制，给农产与集体之间的土地承包关系 带来较强的干扰。这样的土地制度显然不能为农产提供长期而稳定的预期，势 必导致农产土地利用行为上的短期化，特别是在土地改良的问题上，农户对土 地投资缺乏激励，相反会选择过度利用土地导致土地肥力下降，因为这种掠夺 式经营方式的成本由于时滞因素将由下一任承包者而不是自己承担。