第七章 工程建设监理法规 本章介绍了工程监理的概念、作用、工作程序及内容，并重点介绍了业主、监理单位、承包商三方的法律地位及各自的权利、义务和责任。第一节 概述一、 工程建设监理的概念 建筑工程监理是指按照一定条件，经过政府土管部门的批准，取得资格证书的工程建筑咨询和监理的单位，并受建设单位的委托，依照国家法律、行政法规、规范标准和合同条款对建筑工程项目进行可行性研究、协助招标、评标、监督勘察、设计和施工的一种有偿服务。另一个定义是：工程建设监理是指监理单位受项目法人的委托，依据国家批准的工程项目建设文件，有关工程建设的法律、法规和工程建设监理合同及其它工程建设合同对工程建设实施的监督管理。 工程建设监理中，监理的对象不是工程本身，而是建设活动中有关单位的行为及其权利、义务的履行状况。工程建设监理只能由已依法取得监理资质证书，具有法人资格的监理公司、监理事务所或兼承监理业务的工程设计、科学研究及工程建设咨询等专业化监理单位实施，没有依法取得相应监理资格的单位是无权实施监理的，至于具体由哪一个监理单位来实施监理，则由业主(甲方)根据自己的意愿和有关规定来进行选择，并与之签订“工程建设监理合同”进行委托授权。 为维护国家的利益及社会公共利益，建设行政主管部门及其授权机构也要对工程建设中的计划、规划、用地、环保、消防、安全、招投标、工程施工质量、验收、维修及建设活动主体资质认定和审查、成果质量检测和验证等整个过程和各个环节进行全面的监督管理。这些监督管理是以法律法规的形式予以规定的，它是政府的行政管理行为因此此种监督督理的当事人不是平等的他们的关系是执行规定与服从规定的关系，属于纵向管理的范畴，不属于工程建设监理的范围。二、 我国工程建设监理的历史我国推行工程监理制自1988年以来，经过了三个阶段，即工程监理试点阶段(19881993)、工程监理稳步推进阶段(19931995)、工程监理全面推进阶段(1996年至今)。 1工程监理试点阶段 1988年建设部提出建立专业化、社会化的工程建设监理制度。经过认真研究，积极筹划，建设部于1988年7月25日制定印发了关于开展建设监理工作的通知。该通知提出，要建立具有中国特色的建设监理制度，以提高投资效益和建设水平，并就监理试点工作进行了部署。其中对建设监理的范围和对象、政府建设监理的管理机构及其职能、社会建设监理组织和监理内容、制定建设监理法规和开展建设监理的步骤等都作了明确的规定。同年11月28日，建设部又印发了关于开展建设监理试点工作的若干意见，确定北京、上海、天津、南京、宁波、沈阳、哈尔滨、深圳八市和能源、交通两部的水电和公路系统作为全国开展建设监理工作的试点单位，并就试点的指导思想、日的、组织领导、建设监理单位的建立和管理、建设监理业务的取得和监理内容、监理收费方式等作了规定。1989年7月28日颁发了建设监理试行规定，这是我国开展建设监理工作以来第一个法规性文件，它比较全面系统地规范了建设监理各方面的行为。1995年正式颁发了建设监理规定。 经过几年的试点，我国的建设监理工作取得了很大的发展，实施建设监理的工程包括：公路，港口，铁路，桥梁，电站，水利枢纽，矿山工程以及其他工业与民用建筑。实行建设监理的范围也由沿海开放地区发展到内地。随着建设监理事业的发展，监理法规的建设也逐渐得到加强。1992年，建设部连续颁发了工程建设监理单位资质管理试行办法、监理工程师资格考试和注册试行办法、1992年9月建设部、国家物价局联合印发了关于发放工程建设监理费有关规定的通知，等5个有关监理的文件。 2工程监理稳步推进阶段1993年5月，根据全国建设监理发展的需要，在天津召开了第五次全国建设监理工作会议。这是一次承前启后的重要会议。会议全面总结、交流了建设监理试点阶段取得的进展、成效以及做法和经验，研究分析了现阶段的监理形势，适时地做出了结束监理试点阶段，转向稳步发展阶段的工作部署，并提出了具体的工作要求。建设监理稳步发展阶段的主要任务是：建立健全监理法规和监理的管理机构，形成比较完善的监理法规体系和行政管理体系，新开工的大中型工程项目和重点工程项目都要实行监理，监理队伍的规模和监理水平基本上要能满足国内监理任务的需要等。这个时期，我国的监理事业发展得很快，队伍规模迅速扩大实行监理的工程各方面效益显著，监理工作得到了中央领导的多次肯定和社会各界的普遍赞同。截止到1995年底，全国有29个省、自治区、直辖市和国务院39个上业部门，已经推行了建筑工程监理制度。其中，京、津、沪和河北、辽宁、山东、湖北、河南、江苏等省的地级以上城市全部开展了监理上作。全国大中型水电上程、铁路上程、高等级公路工程都实行了监理。建筑工程监理的立法工作也有很大进展。1991年10月建设部、国家工商行政管理局印发了工程建设监理合同示范文本，同年12月，建设部、国家计委印发了工程建设监理规定。 3工程监理全面推进阶段根据1995年12月第六次全国建设监理工作会议的部署，从1996年起，我国的建设监理开始进入全面推进阶段。全面推进建设监理的基本标志是各地方、各部门的监理法规进一步健全完善，大中城市和新开工的大中型工程都逐步实行建设监理，监理工作逐步达到规范化，监理队伍的总量逐渐满足监理业务总量的需要，面且形成了一定规模的产业化队伍。1997年11月1日颁布的中华人民共和国建筑法，还专门列出了建筑工程监理”一章，从第三十条至三十五条，对建筑工程监理的性质、含义、作用、范围、任务以及责、权、利等，第一次以法律的形式做出了规定。例第30条规定：“国务院可以规定实行强制监理的建筑工程的范围。”，同时，在建筑法的第二章“建筑许可”及第七章“法律责任”中对建筑工程监理单位和监理工程师的执业、法律责任等也做出了规定。国务院2000年1月30日颁发的建设工程质量管理条例对必须实行监理的工程做出了规定：“下列建设工程必须实行监理：国家重点建设工程；大中型公用事业工程；成片开发建设的住宅小区工程；利用外国政府或者国际组织贷款、援助资金的工程；国家规定必须实行监理的其他工程。”，2001年8月29日，建设部以第102号部令形式发布的工程监理企业资质管理规定，对工程监理企业的资质等级、资质标推、申请与审批、业务范围等作了明确规定。2000年12月7日，建设部和国家质量技术监督局联合发布了建设工程监理规范，总结了我国推行建设工程监理制l 0多年来的经验，对监理机构、监理规划、各阶段的监理工作等都作出了详细的规定。这对我国建设工程监理制度的推行和发展，对规范监理工作的行为，具有十分重要的意义。三、建设工程监理的性质工程监理是一种特殊的与其他工程建设活动有着明显区别和差异的工程建设活动。这些区别和差异使得工程建设监理与其他工程建设活动之间划出了清楚的界线。也正是由于这个原因，工程建设监理在建设领域中成为我国一种新的行业。工程监理具有以下特性：1服务性工程建设监理既不同于承建商的直接工程承包生产活动，也不同于业主的直接工程发包投资活动。就是说工程的造价和承包单位的盈利都与他无关。监理单位不需要拥有大量的机具、设备和劳务力量，也不必拥有雄厚的注册资金。它只是在工程项目建设过程中，利用自己的工程建设方面的知识、技能和经验为客户提供高智能监督管理服务，以满足项目业主对项目管理的需要。它所获得的报酬也是技术服务性的报酬，是脑力劳动的报酬。工程建设监理的服务性使它与政府的行政性监督管理活动区别开来，与承建商的活动区别开来。2独立性从事监理活动的监理单位是直接参与工程项目的“三方当事人”之一，它与业主、承建商之间的关系是平等的、横向的，独立的。为了保证监理行业的独立性，从事这一行业的监理单位和监理工程师必须与某些行业或单位断绝人事上的依附关系以及经济上的隶属或经营关系，也不能从事这些行业的工作。3公正性公正性是工程建设监理正常和顺利开展监理行业的必然要求，它是社会公认的职业准则，也是监理单位和监理工程师的基本职业道德准则。同时，也是承建商的共同要求：因为监理单位在项目建设中具有监督管理的权力，被监理方必须接受监理方的监督管理。所以，他们迫切要求监理单位能够办事公道，公正地开展工程建设监理活动。4科学性我国工程建设监理规定指出，工程监理是一种高智能的技术服务，要求从事工程监理活动必须遵循科学准则。由于被监理的勘察、设计、施工、材料和设备供应单位都是社会化、专业化的单位。它们在技术、管理方面已经达到了一定水平这就要求监理单位和监理工程师应当具有更高的素质和水平。由于工程建设监理提供的是技术服务，因此，要求监理单位和监理工程师在开展监理服务时能够提供科学含量高的服务，以创造更大的价值。由于工程项目建设牵扯到国计民生，维系着人民的生命和财产的安全，涉及到公众利益。因此，监理单位和监理工程师需要以科学的态度，用科学方法来完成这项工作。5依法监理 自实行工程建设监理制以来我国已颁发了不少相应法规，就监理单位的设立及管理、工程建设监理的范围、工程建设监理合同、工程建设监理的资质等作了明确的规定。所有监理活动都必须遵守这些规定，不得违反。否则，将导致监理活动无效，或造成巨大的经济损失而受到法律惩处。6参照国际惯例在西方发达国家，建设监理历史悠久，已形成相对稳定的体系，具有严密的法规、完善的组织机构以及规范的方法、手段和实施程序等。国际咨询工程师联合会(FIDIC)制定的土木工程合同条款(即FIDIC条款)，被国际建筑界普遍认可和采用这些条款总结了世界土木工程建设百余年的经验，把工程技术、管理、经济、法律各方面内容有机地、科学地结合在一起，突出监理工程师的负责制，为建设监理制的规范化和国际化起到了重要作用。因此，建立我国的建设监理制，要充分研究和借鉴国际做法和经验，吸取其有益之处，为我所用。四、工程建设监理与政府工程质量监督的区别工程建设监理与政府工程质量监督都属于工程建设领域的监督管理活动。但是前者属于社会的、民间的行为，后者届于政府行为。工程建设监理是项目组织系统范围内的平等主体之间的横向监督管理，而政府质量监督则是项目组织系统外对项目系统内进行的一种纵向监督管理行为。因此，它们在性质、任务、范围、工作深度、广度、方法、手段等多方面存在着明显差异：1、两者的性质不同：工程建设监理是社会化、专业化的监理单位，接受业主的委托和授权为其提供的工程技术服务活动。而政府工程质量监督则是政府建设主管部门的专业执行机构工程质量监督机构代表政府行使强制性质量监督的政府行为。2、工作范围不同：工程监理的工作范围伸缩性较大。包括整个建设项目的目标规划、动态控制、组织协调、合同管理、信息管理等一系列活动。它因业主委托范围大小而变化。可以是全过程，也可以使一部分。在质量控制工作方面，包括对项目质量目标详细规划，实施一系列主动控制措施，在控制过程中，它需要事前、事中、事后连续地持续在整个项目建设的过程中做到全面控制。而政府质量监督则只限于施工阶段的工程质量监督，对工程质量进行阶段性的监督、检查、确认，工作范围变化较小，相对稳定。3、工作依据不尽相同：工程建设监理则不仅以法律、法规为依据，还以工程建设合同为依据，不仅维护法律、法规的严肃性，还要维护合同的严肃性。政府工程质量监督仅以国家、地方颁发的有关法律和工程质量条例、规定、规范等法规为基本依据，维护法规的严肃性。4、工作权限不同：政府工程质量监督拥有最终确认工程质量等级的权力。工程建设监理则无权进行这项工作。5、工作方法和手段不完全相同：工程建设监理主要采用组织管理的方法，从多方而采取措施进行项目质量控制。而政府工程质量监督则更侧重于行政管理的方法和手段。