ppp 项目监管体系近年来， PPP 模式在我国基础设施和公共服务领域中的 运用越来越广泛。一方面，PPP模式能够很好地解决政府在 经济和社会发展过程中面临的财政建设资金短缺和管理效 率低下的问题；另一方面，政府如果不能对 PPP 项目参与 主体和参与单位进行有效的监督和管理，很容易出现各种矛 盾和利益冲突。 PPP 项目监管体系（一）PPP项目监管目标和原则1 PPP 项目监管目标明确 PPP 项目监管目标是确保项目各阶段监管活动成功实 施的前提，因此在设计项目监管体系和监管方式前，需要对 监管目标加以明确，并以此为导向来建立适合我国国情的项 目监管体系。结合本文 PPP 模式下项目监管的现状，将监 管的目标概括归纳为以下几个方面： 第一，解决城市基础设施领域的市场失灵和公共产品的服务 质量。由于公共项目产品自然垄断和公共物品性质的存在， 在 PPP 项目实施的过程中会出现市场失灵，减弱了市场资 源配置的效率，因而引入政府监管的主要目标是解决城市基 础设施领域的市场失灵和公共产品的服务质量两个重要问 题。第二，保障公共项目社会效益和公共利益。由于公共项目产 品具有公益性，从政府的角度来看，政府是社会公众利益的 代表，监管的最终目标是公共项目社会效益和公共利益得到 保障。维护社会公平公正，实现社会效益最大化是政府监管 的根本。第三，兼顾效率与公平。为保证项目公司生产和运营的持续 性发展， 在补救市场失灵，保障公共产品和服务质量的同时 还要让被监管企业获得合理利润，提高其生产效率。 第四，实现“三赢”目标。为保证 PPP 项目的顺利实施，降低 PPP 项目实施过程中的风险，通过有效的监管，最终实现 PPP 项目参与主体政府、社会资本、社会公众“三赢”。2 PPP 项目监管原则 根据以上监管目标，制定以下监管原则： 第一，依法监管的原则。监管机构的设置以及监管职责必须 以法律的明确授权为依据，依法明确监管机构监管范围和监 管程序。只有做到监管有法可依，有法必依，才能有效规避 政府相关部门监管的随意性，减少权力膨胀和寻租的风险。 第二，约束与激励相结合原则。一方面，监管机构为实现监 管目标需要对监管对象进行限制性的监管，如准入监管，建 设、运营和移交过程中质量、价格、项目验收监管等。另一 方面，为发挥 PPP 模式运作的优势，鼓励更多社会资本参与到公共项目中来，需要采取适当激励机制，如 PPP 示范 项目资金支持、 PPP 产业基金支持、 试 点项目专项资金支持、 政策性贷款倾斜等。 第三，独立专业 原则。设立独立性政府监管机构是保证监管 行为独立的前提 条件，独立性政府机构必须独立于政策制定部门、参与 PPP 项目的政府部门和政府出资代表，确保监 管的公正性，避免出现政府既是运动员又是裁判员的问题。 专业性原则是对政府监管部门的专业要求，由于 PPP 项目 过程复杂，涉及很多领域的专业知识，政府监管机构应建立 一支在工程技术、财务、法律等方面精通的专业人才队伍， 以更好的发挥监管效益。第四，公开透明、可问责原则。公开透明原则要求监管机制 和方法在设计时必须考虑监管的内容、过程和结果等信息的 公开性，使监管流程透明化，保证社会公众的知情权，创造 良好的监管环境。可问责原则要求政府的监管活动必须接受 政府自身和社会公众监督，规避监管机构滥用职权。 第五，提高监管效率原则。制定 PPP 项目监管流程，明确 各监管主体的责任和工作内容，避免重复监管和监管缺位， 提高监管效率；运用合理的监管方法，避免因监管过度造成 企业负担加重。（二）PPP 项目监管总体框架PPP 项目总体框架包括监管主体和对象， 以及监管主体对监 管对象加以监管的监管方式。综合性独立监管机构作为独立的监管主体在 PPP 项目监管中起到关键作用。被监管对象 中， 除了对社会资本进行监管外， 与项目相关的政府方代表、 政府行政部门和行业主管部门也需要受到监管。在监管方式 中，法律法规、 PPP 合同体系是政府监管的依据和基础，政 策引导、绩效考核机制和约束机制是对法律法规、合同体系 的有效补充。 PPP 项目监管总体框架如图 3-1 所示。图3-1PPP 项目监管总体框架（三）PPP 项目监管主体和监管对象1 PPP 项目监管主体在 PPP 项目监管主体分为五类：综合性独立监管机构、政 府行政部门、监察部门、司法机关和社会公众。不同监管主 体各司其职、相辅相成，形成有机监管主体。（ 1 ）独立性监管机构由于 PPP 项目的特殊性， 政府行政监管容易偏离监管目标 建议设立综合性独立监管机构，独立于政府行政部门和政府 代表方。独立监管机构一方面对项目进行全生命周期监管， 保障项目高效顺利推进；另一方面有效解决政府部门和社会 资本之间的利益冲突，保障政府监管行为的公正、公平。 借鉴香港模式，综合性独立监管机构的权力由国务院授予， 独立于行政部门，独立地进行监管活动，下设各省市专业的独立办公室，成员通常是该领域的专家，熟悉相应领域的专 门知识，综合性独立监管体系布局如图 3-2 所示。图 3-2 综合性独立监管体系 综合性独立监管机构在政府授权下制定各项监管的规章制 度，并有权执行各项规章制度，还可以对传统行政监管部门 的监管行为是否合理进行监督。在国家层面，综合性独立监 管机构主要负责制定 PPP 项目监管流程、监管机制，建立 PPP 项目全过程风险预警指标、 风险控制系统， 和立法部门、 行业主管部门以及外部财务法律专家共同起草 PPP 法案、 公用事业管理办法等。在各省市层面，综合性独立监管办公 室依据监管流程执行监管工作，包括社会资本准入监管、质 量监管、价格监管、合同执行监管、国有资产监控和绩效考 核评估等。（ 2 ）政府行政部门 政府行政部门配合独立监管机构在不同的阶段对监管对象 进行监管。发改委是项目的监管的源头，主要对项目进行立 项审批、确定项目运作模式和社会资本采购，建设主管部门 负责对项目招投标和建设过程进行监管，行业主管部门负责 技术标准的制定、特许经营权的授予及对服务质量进行监管 环保部门、安全监督部门、物价部门对各自负责的部分有监 管的义务。（ 3 ）监察部门和司法机关除了以上涉及到的监管主体外，监察部门在项目涉嫌重大违 法违规情况下对项目和参与单位进行立案调查和监督管理， 或对政府重点关注领域进行阶段性监管，如工程质量和工程 安全的监管。司法机关主要是对独立监管机构监管行为的合 法性进行审查，并裁决独立监管机构与被监管对象之间的重 大分歧。被监管企业如果不同意独立监管机构的决议，有权 向法院上诉，由法院进行裁决。（ 4 ）社会公众社会公众可以通过公众投诉及建议平台对产品和服务质量 进行监管，通过听证会对价格进行监管。2 PPP 项目监管对象PPP 项目监管的对象既包括项目公司本身， 也包括与项目公 司有联系的设计单位、施工单位等，涉及项目各个阶段的所 有参与者负责的事项及各单位之间的一系列事项。此外，政 府代表方作为项目的合作方，也在监管范围内。（四）PPP 项目政府监管方式 在保障项目社会效益和公众利益的总体目标下，政府监管部 门、行业主管部门、监察部门、司法机关和综合性独立监管 机构各司其职， 通过法律法规、PPP 合同 （特许经营协议）政策引导、 约束激励机制、 绩 效考核机制等多种方式对 PPP项目参与方和项目获得实施全过程动态监管，最终实现项目 监管目标。1 法律法规建设法律法规是监管机构对项目实施监管的基础和依据，也是其 他监管制度建立的平台和前提。 在国家层面的PPP 立法中，需要规定政府审批权限、流程和管理程序，退出机制和纠纷处理机制，各地项目规模上限与政府财力比例，中长期预算机制，会计准则，信息披露、政府监管与公众参与制度等，使之具备全国统一的原则性做法和较强的法律效力，避免因中央部门或地方法规政策带来的冲突，特别是，需要处理过去国家层面其他法律如合同法、公司法 、招标投标法 、政府采购法、 会计法、 税法、 银行法、 仲裁法等未覆盖到 PPP 模式或与其有冲突的内容。除了需要在 PPP 操作层面立法以外，在基础设施和公共服务相关产业领域，也缺乏相关的法律约束，建议借鉴英国、美国、新加坡、日本等以立法为先导的监管经验，即在立法 机关颁布特定产业的相应法律基础上进行监管体制改革，明 确监管机构监管的职责与权限范围、监管的政策目标、监管 的内容及方法，以便监管机构能依照执行。如英国在上世纪 80 年代相继颁布了 自来水法 等一系 列法律法规， 美国联 邦各州也先后颁布了天然气法等法律，日本在综合管廊 推进之前先颁布了共同沟法 。2 PPP 项目合同体系在 PPP 模式中，合作是通过项目公司、社会资本与政府签 订有法律效力的 PPP 项目合同 （特许经营合同） 来 实 现 的。因此， PPP 模式下监管的首要特性是基于具有法律效力的 PPP 项目合同 （特许经营合同） 来监督约束各参与方的行 为。此外， PPP 项目参与方除了政府和社会资本投资方外， 还 包括融资方、承包商和分包商、原料供应商、专业运营商、保 险公司以及专业机构等。在 PPP 项目中，项目参与方通过签订一系列合同来确立和 调整彼此之间的权利义务关系， 构成 PPP 项目的合同体 系。PPP 项目合同体系包括 PPP 项目合同、股东协议、履约合 同（包括工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产、 融资合品或服务购买合同等）同和保险合同等。其中， PPP项目合同是整个 PPP 项目合同体系的基础和核心。 项目合同是 PPP 模式运作中政府监管的依据和标准，因此 合同的合法性、适用性、完整性直接关系到监管的有效性， 因而在签订合同时，必须详细明确规定公私双方的权利与义 务、约定产品价格和服务质量、风险分担与利益补偿、绩效 考核方案等相关内容，以此约束项目参与各方的行为，使其 自觉履行各自的义务，最终保证项目的顺利实施，并实现其 经济和社会效益。同时，政府监管机构在执行监管权力时， 依据合同进行监管，还可以弥补法律法规的不足，能有更强 的针对性和可操作性。3政策引导 现阶段 PPP 在国内仍处于不断探索和发展过程中，相关政 策也在不断的更新和完善中。如发改委在鼓励社会资本进入 公共事业领域发布国务院关于创新重点领域投融资机制鼓 励社会投资的指导意见 （国发 2014 60 号）和关于在 公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见 （国办发201542 号） ； 财政部在 PPP 操作流程和规范 指导方面， 发布 关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（行） （财金2014 113 号） 、 政府和社会资本合 作项目财政承受能力论证指引（财金 201521 号）和财政部关 于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知 （财 金 201557 号） 。政策文件明确了项目监管的方向和重 点， 在法律法规尚未完善之前，监管机构在政策引导之下，对项 目相关活动进行引导、管理和监督。在法律法规完善以后， 政策引导作为对法律法规的补充和完善，及时对项目活动进 行调控和约束。4绩效考核机制 目前，各省市大多数 PPP 项目尚处于准备阶段，随着财政 部公布的第一批 30 个试点 PPP 项目陆续签约落地， 在今后 的一至两年内，有关风险、利益分配的问题将会逐渐凸显出 来，如何保障社会资本长期稳定的收益和公众利益最大化是 监管者面临的棘手问题。如果在项目前期实施方案或是PPP合同中没有充分考虑和制定项目绩效考核方案，项目后