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20世纪80年代,里根当政时期的美国曾经进行了一场美国历史上规模最大、波及世界 上许多国家的税制改革。当时,许多美国人对这项改革持有异议,对里根卸任时留下的财政 赤字提出严厉指责。二十年以后的今天,美国的经济学家大都认同里根的税制改革和他当时 实行的各项财政经济政策。有的经济学家和历史学家更明确提出“现在是确定里根在美国经 济发展中的地位的时候了”、美国“今天的和平与繁荣时代的建筑师是罗纳德。里根”、“克林 顿总统并不是目前繁荣的创造者”。 回顾与思考美国二十年前的那场税制改革是很有意义 的。 税制改革的背景与理论 进入20世纪70年代后,资本主义国家经济普遍陷入“滞 胀”状态,在美国也是如此。失业率上升,私人资本投资的比率不断下降,通货膨胀加剧, 这使纳税人的纳税等级上升,税负的增长高于真实所得的增长,人们实际生活水平下降。税 收收入虽然不断增长,但由于政府管理的事务过多,支出增长更快,财政赤字规模不断扩大。 西方一些经济学家认为,出现“滞胀”的主要原因是由于实行凯恩斯主义,国家过分干预经 济和过分刺激需求的结果。因而,一些同凯恩斯主义相对立的经济学派应运而生,他们主张 从刺激需求改为刺激供给解决“滞胀”问题。供应学派是其典型代表,这个学派的理论并不 成熟,但后来由于其政策主张被英美等国政府采纳并付诸实践,遂使其名声远扬。这个学派 把税收与经济的关系作为研究的重点。供应学派的理论家乔治。吉尔德在1980年发表的财 富与贫困中说,美国经济中存在的各种弊端,“都是被一种违反常情和具有破坏性的税收制 度造成的或者说是被它弄得更糟的。”并说,对资本主义“这个制度的主要威胁是以累进税率 征税(急剧上升的税率夺取较高收入中越来越大的部分)”,“税率的提高在观代大多数民主国 家有一个限度,一旦超过某一点(这一点早已达到),提高高收入者的税率,就会导致富人们 的生活更加奢侈浪费,而不是节约。”增税所产生的影响只“会使税收减少,特别是从高收入 等级中得到的收入会减少”,因为他们会“从生产性用途中抽回财富、去储藏黄金或其他可收 藏的东西,或躲入税金庇护所”。吉尔德还认为“只有富人才有足够的资金去刺激经济迅速增 长,而又只有合理的税率才能诱使富人去投资”。美国的税率过高,按照“拉弗曲线”,早已 进入刺激富人投资的“禁区”。“新右派”更是猛烈攻击累进税制:“经济增长要求拥有资本并 有效地运用资本,当这两者通过课税把资本没收并让政府部长们巧取豪夺时,就都化为乌有 了。” 里根很赞赏上述理论。他说:“我的确相信供给学派经济学。难道我们试用其他办 法还不够久吗?”他还说过,企业家从事生产经营活动追求的是利润最大化,职工从事工作 和劳动追求的是收入最大化,减税有利于满足他们的追求,减税能调动企业家和职工的积极 性,这是非常简单的道理。里根还认为,政府对企业事务干预过多,规章制度包括税收制度 过于繁琐,政府支出规模过大,也是影响企业积极性和经济发展的主要原因。所以,要在美 国进行重大改革,进行“第二次革命”。!-empirenews.page-税制改革的内容 1980年底,里根入主白宫前后,即同他的经济顾问班子研究确定了贯彻上述思想的“经济复兴计 划”和后来被称为“经济复兴税法”及“公平、简化和促进经济成长”的税制改革计划。 这 些计划的内容,可概括为四个基本要点:减少联邦总开支的增长,办法是取消联邦政府的 适当责任范围之外的活动和限制其他活动的开支增长。把税收负担限制在最低水平,从而 加强对储蓄、投资、工作、生产率和经济增长的刺激。取消联邦政府对个人生活、企业有 效经营或者州和地方政府的工作的不必要干预,减少联邦的管理负担。支持稳妥可靠的货 币政策,以鼓励经济增长和控制通货膨胀。 这四方面的核心内容是通过减税、减支和减 少政府干预来增加私人储蓄和投资,调动地方政府积极性,促进经济的发展。从1981年到 1984年的四年中,个人所得税的边际税率降低了25,从原来的最低税率14和最高税率 70,分别降为11和50。同时考虑通货膨胀因素,实行个人所得税指数化。对企业的固 定资产实行美国历史上最短的折旧办法。折旧期分别为3年、 5年、 10年、 15年。如汽车折 旧期仅为三年。实行四点计划并加上有利的国际环境,使美国经济有了较快回升。1984年的 经济增长率为6.4,这是从1954年以来没有过的增长速度,1982年以来对新工厂和设备的实际投资每年增长15.4,这是二战后没有过的速度,失业率从1982年的 10.7降为 1985 年的7.4,通货膨胀率从1980年的13降为1984年的 4。里根对他在第一任期的四年 里取得的成果是满意的。他说:“四年来我们联邦政府的工作也开始发生了悄悄的但是深刻的 革命,我们遏制了当时看来是一股不可抗拒的趋势:政府干预越来越多,税收越来越高,开 支越来越大、通货膨胀越来越严重,防务力量越来越弱。”研究美国历届总统政绩的历史学家 历来是比较“苛刻”的,但他们认为,里根在第一任期的成绩不错,在他之前的美国四十名 总统的平均分数以上。 里根竞选连任总统后继续推行他的四点计划,特别是在税制方面。 他认为,尽管过去四年对税制进行了一些改革,但税制仍是复杂的、不公平的,税率仍然偏 高,以致使经济不能按它本来可能的速度发展。于是在1986年10 月他又签署了被称为是“美 国第二次革命的核心”的税制改革方案。如果说,1981 年的税制改革着重解决税负过重,是 个大减税的改革,那么 1986 年的税制改革,则是在继续减税的同时,着重解决税制过于繁琐 的改革。因此,把这次税改的内容可以概括为“简化、公平和促进经济的增长。” 1.简化 从累进税制向比例税制过渡 多年来,美国的经济学家和税务律师都感到美国的所得 税制过于复杂和繁琐,需要改革和简化。所谓复杂和繁琐主要表现在两个方面:一是税率复 杂,一是各种扣除、减免税和特殊规定复杂。这次税改,在个人所得税方面进行了很大简化。 他们将最高税率为50,最低税率为11的 15级累进税制改为15和28的两档税制。另 对高收入者征5的附加税。在公司所得税方面,把原来 15到46的五级税率,改为 15、 18、25、33四档税率,并对特定的数额范围加征 5的附加税。同时,降低资本利得 税率,扩大研究与开发费用的抵免范围。这就进一步降低了个人和公司的负担,也大大简化 了税制。!-empirenews.page-2.公平由作为政府政策工具的税制向中性税制过渡美国政府从 30 年代开始把税收作为实现经济和社会政策目标的重要手段使用。战后使用这个手段的范围更广泛。这样就使“税式支出”规模越来越大,据统计,1985 年已达3464 亿美元税收减免和优惠过多会腐蚀税基,并产生三个潜在的问题:税式支出越多,税基越小;税基越小,要取得既定收入,就必须提高税率;税率越高,越影响人们投资和工作 的积极性。广泛运用税收手段去照顾某些经营活动,使税法而不是市场成为决定使用经济 资源的主要力量。税收引诱的结果扭曲了劳动力和资本的使用及消费的选择,阻碍市场按最 优的方式分配经济资源。多种多样的补助和特殊规定,增加了纳税人对税负不公平的担心。 美国在1986年税改中,对公司所得税和个人所得税的减免优惠进行了严格整顿。并规定公司 所得税率在如除各种优惠后,不得低于20。他们认为,实行低税率、宽税基、少减免是这 次税改的一个“关键战略”,实现这个战略既可减少税收对储蓄、投资和工作等方面经济选择 的干预,使税制更加“公平”,又可以减少税收方面的漏洞。 3.刺激经济增长 刺激经 济增长是税改的目的,“简化”和“公平”是达到这个目的的手段。那么,如何通过“简化” 和“公平”来刺激经济增长呢?如上所述它是通过减少税率档次,由累进税制基本上过渡到 比例税制,整顿税收优惠,扩大税基,降低边际税率,鼓励富人积极投资(但也不伤害穷人, 因由于起征点提高,使 600 万低收入者免税),从而达到刺激经济增长的目的,后来的实践证 明,这个目标基本上得到实现。 里根是美国在越南战争失败后全民士气低落的情况下上 台的。人们普遍认为,他为恢复美国民族自信心立下了汗马功劳。里根在他卸任的告别演说 中说:美国“经济复兴”和“信息复兴”是他执政期间“最感自豪”的两大成功。他说“:由 于实行了以减税为中心的经济政策,美国自1982年底以来的经济增长是美国历史上和平时期 最长的一次。”但对他在任职期间留下的1.5万亿美元联邦赤字表示“遗憾”。 看来,说 美国“今天的和平与繁荣时代的建筑师是罗纳德。里根”并不过分。因为从税收角度看,里 根的两次大规模的税制改革,不仅刺激了整个80年代美国经济的发展,为企业积累了资金, 提高了居民生活水平,而且确实为美国今天高新技术的迅速发展注入了“催化剂”。但是,说 “克林顿总统并不是目前繁荣的创造者”,似乎有失公允。克林顿首次当选总统后,还未去华 盛顿正式就职,即在小石城召开由经济学家和工商企业界人士参加的经济会议,商讨发展美 国经济的对策,决定继续推行里根的轻税政策,并利用冷战结束后有利的国际形势,大力发 展高新技术产业,对产业结构进行战略性调整,把里根奠定的基础“催化”成今天经济强劲 发展的局面,并在1998 年消灭了多年来困扰美国经济的巨额财政赤字,所以应该说克林顿也 是美国“目前繁荣的创造者” 几点思考 (一)经济理论要不断创新 凯恩斯对统 治西方经济理论界一百多年的亚当。斯密理论发起挑战,应该说是很有胆识的。他的一部通 论,使市场经济变为市场经济与政府干预相结合的“混合经济”,把西方的经济理论推上一 个新台阶,也使类似 30 年代的经济大危机再未发生。实践凯恩斯理论五十余年,国家过分干 预经济和刺激需求的结果,使政府对经济的管制越来越复杂,税负越来越重,集中到政府手 中的财富越来越多,于是影响了人们投资、储蓄和工作的积极性,影响了经济的“供给面”。 这样又使凯恩斯的理论无法解决经济“滞胀”问题。货币学派和供应学派主张放宽政府管制、 分散权力、减轻税负,从刺激需求转向刺激供给,从而解决了经济“滞胀”问题。由以上可 见,经济理论需要不断创新。!-empirenews.page- (二)改革税制要有战略思路 20 世纪 70 年代的美国,财政收支不平衡,存在巨额财政赤字,而且呈不断增加的趋势,按照保 守的理财思想,这时应采取增税政策,以期增加政府收入,弥补财政赤字。但是里根没有采 取这种政策,而是采取了相反的政策。在他看来,增税只能使政府从私人经济部门现有资产 中挖走一块,打击他们的积极性,使蛋糕越做越小,而减税则可以调动他们的积极性,把蛋 糕做大,使政府在增加收入的同时,也会给私人经济部门留下较大一块。这是一种具有战略 眼光的思路,但实行这种战略具有很大的政治风险。当年许多美国人强烈反对里根的政策, 认为减税会使美国的财政很快崩溃,减少税收优惠会使美国企业的国际竞争力降低等。持这 些观点的人,并非都是出于对里根的敌意,但这些观点却十分有害。里根没有理睬这些观点, 而是以一个政治家“超前想像力”的战略眼光和胆识,坚定地进行他的“革命”。 (三) 税率的设计:降低平均税率与降低边际税率 美国等西方国家在战后初期进行的税制改革 是降低总体税负(平均税负),目的是调动所有资本家和工人的积极性,加快经济的恢复与发 展,改善居民生活。80 年代,美国等西方国家进行税制改革不是降低平均税率,而是降低边 际税率,目的主要是为了调动富人投资的积极性,发展科技,扩大经济的“供给面,”刺激经 济在高新技术基础上快速发展。最近几年美国经济发展较快,增税有很大的空间,但是克林 顿政府仍采取低税政策,税收占GDP的比重一直在30%左右徘徊,其目的也是刺激经济更快 地增长。 (四)在减税的同时要减支出 政府推行减税政策,一般都是为了调动人们 从事生产经营、扩大投资和努力工作的热情,促进经济发展,增加财政收入。但从开始减税 到减税产生效
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