以“三优三保”为抓手 注重“四规融合”更好地服务区域发展今年以来，为深入贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神，深化苏州市城乡发展一体化综合改革，苏州市政府提出了“三优三保”行动实施方案，要求在严格保护耕地和基本农田的前提下，优化国土空间开发格局，促进土地节约集约利用，推动经济发展方式加快转变。目前该行动方案已经省政府批复纳入江苏省节约集约用地“双提升”行动计划。同时苏州市又被住建部、国土部列为全国首批14个划定城镇开发边界试点城市之一，对苏州市“四规融合”工作，提出了具体要求。在此背景下，面对高新区土地资源日趋紧缺和经济发展需求间的矛盾，如何进一步优化国土空间开发格局，促进“四规融合”，保障发展空间；如何挖掘存量土地潜力，提高土地节约集约利用水平，促进经济发展方式的转变，成为摆在高新区政府和各部门面前亟待解决的重大课题。我们就此问题展开了专题研究，现将调研情况报告如下：一、当前高新区土地资源保护与发展面临的几个主要问题1、土地开发强度高，规划建设用地扩展空间小。截至2013年底，高新区建设用地总面积为176891亩，土地开发强度已达到35%，超过了江苏省宜居城市土地开发强度30%的极限值。土地利用总体规划确定至2020年末高新区建设用地总规模为194925亩，实际建设用地规模已达到规划目标的91%。新增建设用地总规模为38252亩(包括规划流量指标11046亩)，扣除已用掉的规划指标7976亩，剩余新增建设用地规划指标总量为30276亩（其中约1万多亩规划流量指标需要通过农村建设用地拆旧复垦后归还）。而根据高新区城乡一体化规划，至2030年，高新区城乡规划建设用地总量为143平方公里（即214500亩），与土地利用总体规划确定的到2020年末高新区建设用地总规模相比，差19575亩。从土地利用规划空间来看，目前高新区允许建设区以外97%为基本农田保护区、林业用地区等限制建设区，剩余可供建设用地扩展的空间较小，发展受限。2、各项规划间衔接不够，土地规划要素破碎化现象严重长期以来，由于行政管理体制等方面原因，高新区土地利用总体规划与经济社会发展规划、城乡规划、生态保护规划等不能有效衔接，经常会出现因项目选址不符合土地利用总体规划而频繁调整土地规划的情况，增加了时间、行政成本，影响了土地规划的严肃性、权威性。通过对比土地利用规划和城乡总体规划发现，在土地利用规划中规划为建设预留区，而在城乡规划中规划为生态保护用地的共有15788亩；在城乡规划中规划为建设用地，而在土地利用规划中为农田或一般农田的共有17000亩；另外，虽然“两规”都规划为建设用地，但因地块不完整，无法实现利用的共有5090亩。“两规”的不融合也造成了土地规划建设空间和基本农田保护地块的破碎化现象。根据土地利用总体规划，我区建设预留区被分散布置在各个板块，虽然满足了每个板块近期个别项目的需求，但无法形成规模效应，不利于打造集中成片的区域，不利于土地价值的最大化。同时全区划定的基本农田平均图斑面积为12.7亩，基本农田集中连片程度较低，既不利于基本农田的保护，也不利于土地节约集约利用。3、耕地和基本农田保护压力大，土地后备资源不足省市确定高新区到2020年耕地保有义务量和基本农田保护责任目标分别为10.48万亩和5.17万亩，而今年国家土地专项审计初步认定高新区实际耕地保有量为8.53万亩（其中耕地面积为48310.5亩，可调整耕地面积为33348.3亩，2011-2013年易地补充耕地面积为3594亩），未达到耕地保有义务量目标。划定基本农田保护面积为5.195万亩，尽管比上级下达的基本农田保护任务多保了250亩，但与保护标准和要求相比还有一定差距。与现状耕地总量对比，高新区耕地保有量和基本农田中分别有40%、50以上是可调整地类（现状为园地、林地和坑塘水面），部分耕地和基本农田还存在抛荒、被占用现象。此外，高新区“四个百万亩”用地总面积为124191亩，苏州市将对“四个百万亩”用地实行“用途管制，占补平衡”。这就意味着除了耕地和基本农田红线外，又多了一条农业生态红线。另一方面，高新区耕地后备资源严重不足，未利用地中大多为河流和湖泊水面，耕地占补平衡几乎全部依靠购买易地调剂指标实现。随着补充耕地指标公开交易的实施，易地占补平衡的难度越来越大，成本也越来越高（目前，成交最高价为12万元/亩）。4、土地利用依然粗放低效，节约集约用地水平有待提高。一是经济发展仍然依赖土地增量。2013年高新区单位GDP建设用地占用下降率为4.5%，未达到苏州市政府下达给高新区7.2%的年度目标值；存量土地供地率为39%，低于全市54%的平均水平。可见，高新区经济的增长仍然是以土地增量作为主要载体，土地经济的发展模式未得到根本转变。二是土地利用效率不高。通过多年努力，高新区批次供地率和供后使用率有了很大提高，但从总量上来看，区域范围内还有征而未供土地面积为2589亩，供而未用土地面积为2753亩，特别是一些地块涉及到拆迁、待安排项目、规划调整和历史遗留问题等，清理处置进程相对缓慢。三是土地投入产出水平还有待提高。2013年高新区每亩建设用地产出GDP和地方公共财政预算收入分别为49.8万元和5.2万元，略高于全市平均水平，与先进地区相比还有一定差距。5、村镇建设用地布局散乱无序，农村建设用地整治工作进度缓慢。由于长期以来缺少村镇建设规划的控制和引导，我区西北部的浒墅关镇、通安镇、东渚镇和镇湖街道的村镇建设基本处于自然形成、自我发展的无序状态，导致了镇中心边界模糊、农村居民点布局分散、建设强度低等问题。目前各镇中心区边界均有向外扩张的趋势，但镇中心又有不少空闲的存量土地因分散在有拆迁的不同地块中无法利用，土地节约集约水平较低。此外，我区313个自然村分布于这些镇（街道），农村建设用地总量达17.9平方公里，占农村区域总面积的26.8%，农村居民点较为分散。为了规范整合农村建设用地，提高土地资源利用效率，我们积极开展了城乡建设用地增减挂钩、工矿废弃地复垦等土地整治工作，引导农民住房向城镇、镇村布局规划保留居民点集中，逐步缩小了农村居民点用地规模。但由于实施过程中面临着资金、动迁、土地规划空间等方面的诸多困难和问题，推进较为缓慢。据统计，2008年以来，高新区共实施省挂钩、市置换和工矿废弃地复垦土地面积约2466亩，平均每年仅实施复垦土地面积411亩。二、开展“三优三保”行动需要把握好的几个关键点“三优三保”行动的总体思路是通过优化农用地结构布局、优化建设用地空间布局和优化镇村居住用地布局；做到保护资源更加严格、保障发展更加有力、保护权益更加有效；实现促进土地空间优化配置，促进土地资源集约利用，促进生态环境着力提升。对高新区来说，这既是良好机遇，也是保障高新区区域社会和经济发展用地的最佳选择和有效途径。1、通过开展“三优三保”工作，进一步优化国土开发空间格局，努力实现“四规融合”。“三优三保”工作的最大难点在于“四规融合”。尽管国家法律法规明确提出，城乡建设等相关规划要与土地规划相衔接，确定的建设用地规模和布局必须符合土地规划。但实践中，由于各类规划发展目标和导向的差异、编制依据和技术规范不同等，导致各类规划各自为政、衔接协调不足、空间安排相互错位等一系列问题。为了有效化解规划间的矛盾，统筹布局城乡建设用地空间，按照“三优三保”行动要求，通过对经济社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划、生态保护规划进行优化调整，划定城镇建设开发边界、永久基本农田保护边界、确定生态保护区域，逐步实现经济社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划、生态保护规划“四规融合”，协调解决各项规划间的冲突和矛盾，推动建设项目的无障碍落地，提升规划的管控能力和行政服务效率。2、通过开展“三优三保”工作，进一步保护耕地和基本农田，促进生态环境提升。“三优三保”工作的首要目标是守住耕地保护红线。结合高新区耕地保有量未达到目标、基本农田保护质量不高的现状，需进一步落实最严格的耕地保护制度，加强基本农田的保护。一是通过加大对规划建设边界外村庄建设用地的拆迁复垦工作，逐步形成集中连片的基本农田，有效解决基本农田碎片化问题。二是通过积极探索和开展优质耕地耕作层剥离用于复垦耕地再造和高标准基本农田建设，确保新增耕地的土壤质量不降低，真正做到“占优补优”。三是对复垦新增农用地和耕地加强后期管护，按照高标准基本农田的建设标准追加后期建设投入，提高耕地质量。四是探索建立耕地和基本农田保护激励机制。结合苏州市“四个百万亩”工程，在对永久性水稻田给予生态补偿的基础上，逐步提高纳入基本农田管理的优质耕地补偿标准。3、通过开展“三优三保”工作，进一步加快推进农村建设用地整治工作，促进农村建设用地的优化整合。“三优三保”行动的一项重要内容，是参照城乡建设用地增减挂钩模式，分年度整体推进城镇村发展边界外、基本农田保护区内的建设用地拆旧复垦。经市级验收合格后，按照复垦前原建设用地规模的80%形成土地规划空间指标，剩余20%增加为规划耕地保有量；同时按照复垦后实际新增农用地和新增耕地规模形成相对应的“三优三保”行动建新占用新增建设用地指标（简称“建新指标”）；涉及存量建设用地优化空间布局和结构调整的，可按年度同步调整土地利用总体规划。根据高新区土地整治规划，20112020年高新区农村建设用地可拆旧复垦潜力约1万亩，即平均每年可争取的建新指标约1000亩。可见，我区农村建设用地拆旧复垦还有较大潜力，但在具体实施过程中由于受到拆迁滞后、资金等方面因素的制约，我区每年实际实施农村建设用地拆旧复垦的面积仅411亩。因此，我们应以此次“三优三保”工作为契机，进一步加大农村建设用地复垦整治力度，一方面，努力争取建新指标，缓解土地供需矛盾；另一方面，积极引导农民向城镇集中，优化城乡建设用地布局，促进农业规模化经营，实现土地效益最大化。4、通过开展“三优三保”工作，进一步提高土地节约集约利用水平，促进经济发展方式的转变。“三优三保”工作的主要目标之一是提升土地节约集约水平。当前，我区土地利用方式与经济转型升级的要求仍不相适应，用地需求紧张与利用方式粗放、用地计划不足与存量土地空闲等问题还不同程度存在。苏州市提出，到2020年末，全市单位GDP建设用地占用下降40%，盘活存量建设用地规模达到3万公顷（45万亩），建设用地供地中存量占比超70%，力争达到80%。而从高新区实际情况来看，2013年我区单位GDP建设用地占用下降率为4.5%，盘活存量建设用地面积1493亩，存量土地供地率为39%，到2020年要达到苏州市目标还有很大差距。因此，要实现区域的更快发展，必须坚持节约集约用地，加大存量土地盘活利用，以用地方式转变促进经济发展方式转变，以用地结构调整促进经济结构调整。三、开展“三优三保”行动需要解决的几个重要问题“三优三保”工作是一项全局性、系统性的工作，涉及发改、财政、国土、建设、规划、交通、农发、环保等多个部门，涉及到纵向和横向的多层次协调，必须坚持政府主导，各部门通力合作，精心组织，有序推进。1、加强组织领导，全面保障“三优三保”工作顺利开展一是建立组织保障。建议成立以管委会主要领导为组长、分管领导为副组长，发改、财政、国土、建设、规划、交通、农发、环保等部门及各乡镇主要负责人组成的“三优三保”工作领导小组，全面统筹本区域内的“三优三保”工作。领导小组下设办公室，办公室设在国土分局，负责“三优三保”的日常工作。同时成立“四规融合”协调委员会，统筹协调“四规”修编融合工作。由管委会主要领导任主任，分管领导任副主任，发改、财政、国土、建设、规划、交通、农发、环保等部门主要负责人为委员会成员。委员会下设办公室，设在区发改局，负责“四规融合”日常工作。二是明确职责分工。国土部门、各乡镇负责查清国土开发利用现状，算好存量建设用地复垦潜力和可盘活建设用地总量；规划部门、发改部门负责综合研究确定发展方向，优化城乡发展空间布