2013 届行政管理专业毕业生论文课题名称：“上有政策、下有对策”之动因与对策研究学生姓名：许忠平指导教师：章兴鸣江南大学网络教育学院2014 年 4 月目录上有政策,下有对策”现象的表现1. 部分领导的错误政绩观12. 欺上瞒下，蒙哄过关23. 象征性、“走过场”式的执行24 .改其实质、曲解其义的执行35 .表面一致、阳奉阴违的执行 4二、“上有政策、下有对策”现象的动因分析 4（一）政府决策机制缺乏科学性，致使政策缺乏合理性5（二）行政监督机制过于分散6三、“上有政策、下有对策”现象的政策建议 9（一）加强政策执行过程中的思想文化建设9（二）完善权力制约体系 9（三）健全科学民主的决策制度10四、总结11五、参考文献 12上有政策、下有对策”之动因与对策研究【内容摘要】“上有政策，下有对策”是我国政策执行中普遍存在的一种行 政现象，随着时代的发展，其表现形式越发多样化，而导致此种不良现象出现的 原因也随之更加复杂。我国行政决策机制的不科学，以及分散化的行政监督机制 为“上有政策，下有对策”行为的产生提供了条件，其主要表现为政策敷衍、政 策利用、政策附加等。因此，针对此种不良现象的存在，我们必须提出相应的治 理对策，在加强我国政策执行力度的同时，逐步完善行政决策机制。【关键词】上有政策，下有对策；动因；决策机制一、“上有政策，下有对策”现象的表现什么叫“上有政策、下有对策”从本质来说是把上级政策肢解、 曲解为我所用，实现狭隘的地方部门利益，甚至是个人私利，实质上 是一种消极的政策变通，是对原政策的背离。目前“上有政策，下有 对策”是在政治、经济、文化等各个领域广泛存在的一种社会现象，随 着时代的发展，其表现形式越发多样化，而导致此种不良现象出现的原 因也随之更加复杂 上有政策、下有对策现象主要表现在以下几个 方面：第一， 添工加料、附加条件的执行。在这种政策执行过程中， 政策执行者往往会添加一些原政策所没有的东西，而添加的这些东西 往往是不合理的，不可行的，但执行者为了自身的利益把它们加进去， 使这些不合理不可行的东西变成了合理的可行的，这样也就会影响原 定目标的实现，这就是土政策，他们口头上喊的是政策执行原则将 与灵活性相结合、理论联系实际的口号，实际上是自立一套，谋取私 利。第二，象征性、 走过场式的执行。我国政策制定、执行属直线 网络系统，这个系统正常运转必须按照一定规则来，下级必须严格执 行上级所作决策，必须维护上级政策的严肃性和权威性，有意见、有 看法可以利用正规渠道和方式反映，但同时也必须严格按上级规定的 时间和方式执行，这是政策执行的最高准则，但是在我国政策执行过 程中存在着很多象征性执行甚至抗拒执行的现象。例如上海“11 15 ”特别重大火灾事故，就是因为负责安全监察的相关人员对于上级政 策执行不力，在安全大检查执行中走了过场，没有足够的重视和认真 排查而引起的第三，改其实质、曲解其义的执行。这种现象往往是由于政策 执行者根据自身有利的部分予以实施，这样做的结果就是导致政策无 法得到真正地贯彻落实，甚至收到与初衷相悖的绩效。第四，表面一致、阳奉阴违的执行。当执行机关执行的政策对 自己的利益有损害的时候，他们就会制定表面上与上级政策一致，实 际却相违背的实施方案。例如:应试教育体制改革中，各地区早出台 各种中小学办学规范来限止中小学生在校时间，禁止周末组织上课， 但收效甚微。其原因是很多地方政府及相关部门阳奉阴违，在缩短在 校时间的同时。为了保住升学率，而大量布置课余作业，巧设补习班， 导致本来“减负”学习却造成了学生更大的压力和负担。二、“上有政策、下有对策”现象的成因分析（一）政府决策机制缺乏科学性，致使政策缺乏合理性 整体而言，目前我国己经建立了一套较为完整的行政决策机制， 但政策制定中科学性和可行性仍有待提高，具体表现为:1. 决策机制不科学各级党委、政府以及人大是决策的中枢系统。但是在实践中，它 们的决策权力、职责和范围的划分不清晰，各自关系不合理，人大和 政府决策职能没有充分发掘。各级行政机关虽己组建由信息、咨询、 决策和监督组成的决策系统，但目前而言，这系统并末真正发挥其应 有的作用。由于在行政决策中对信息收集、处理和应用重要性认知的 缺失，导致信息不畅，致使信息在传达过程中应具有的准确性、真实 性、及时性末能得到很好的实现。此外，各级党政部门决策研究机构 地位尴尬、职能末能充分发挥，名为辅助决策机构，实际并末真正履 行其应有的研究决策职责。而机制之外，包括民间的政策研究、咨询 机构等发展缓慢，数量和功能都不完善，目前而言，尚不能在政府决 策中发挥其应有的作用。2. 决策程序不规范目前我国行政决策程序不严谨、规章不完整等现象仍较普遍，不 少行政部门和基层组织在行政决策中没有遵循“真实的调查、认真的 分析讨论和缜密的论证”等决策步骤，“一言堂”现象严重，致使决 策民主性缺失。其次，地方政府和各部门领导人对于社会同步发展的 科学决策理论和技术重视程度不够，且自身学习能力缺失，对各种先 进的现代决策理论、手段和技术缺乏了解和应用，这种固步自封的做 法定程度上使决策的科学化水平大打折扣。3. 科学的决策责任制度缺失责任心淡化是决策者在决策过程中产生偏差行为的渊源，而其深 层原因则在于科学、有效的决策责任制度的缺乏。具体表现为:决策 权力与责任相分离，决策成败与决策者的利益缺乏直接的联系；决策 责任主体不清晰，这样便会出现“责任扩散效应”，导致决策失误后 责任不明，决策失误责任追究不严，逃避责任追究缺乏约束机制。（二）行政监督机制过于分散行政监督机制过于分散是“上有政策，下有对策”行为产生的前 提。目前具有中国特色的行政监督机制在我国虽己形成，但仍不完善， 行政部门在执行中经常出现“政出多门、政令不畅”等现象，从而为 “上有政策，下有对策”行为提供了条件。目前我国监督机制不完善 主要表现在以下几个方面:1缺乏监督合力在监督的实践过程中，各种监督主体在监督权限、方式、程序、 范围等方面上，都不同程度的存在不够明确，不够具体的问题，这造 成了各种监督主体之间的关系不顺，同时它们各自为战，彼此之间缺 乏有效地沟通和联系，末能形成个具有“严密有序、分工合理、协调 互动、高效运行”的整体。因此，监督中出现监督区域的“交叉”或 “空白”在所难免，而在解决问题时，便出现“多方插手”和“推诿 扯皮、无人监督”并存的现象。这就导致了监督的整体功能减弱，监 督机制弱化监督合力缺失。2监督法规不完善，可操作性不强行政监督隶属于法制监督，但目前我国的行政监督法制化程度仍 较低。一方面由于监督法律法规空缺。如新闻机构和广大人民群众进 行监督的相关法律并末出台，使监督活动法律依据缺失；另一方面在 于现存监督规则措词笼统，标准和可供操作细则模糊，使监督主体很 难准确裁量和及时查纠违法违规行为。3专门监督机构缺乏独立性 目前，具有专门行政监督权的机构如各监察部门等，多为政府机 关的内部机构。就领导机制而言，其受双重领导一一同级行政机关和 上级相关部门，从而导致了其受多重控制的现实，独立性缺乏。执行 主体自身监督意识较弱。美国著名行政学家艾莉诺奥斯特罗姆指出， “在每一个群体中，都有不顾道德规范，只要一有可能便采取机会主 义行为的人”。因此，在政策执行过程中必须完善监督机制。我国监 督主体在政策执行过程中由于自身监督意识是较弱、制度欠缺等方面 的原因还存在监督乏力的现象。4政策执行人员素质影响政策执行者是政策执行过程中“诸多因素最为活跃、最为关键的 因素”。尤其是直接与政策受众打交道的基层工作者其政策水平、价 值观念和政策执行方法决定了政策是否能实现政策目标。若政策执行 者缺乏必要的知识和能力，对政策理解不透就容易导致政策传达、宣 传、执行中失真。政策执行者思想上拜金主义、利己主义、本位主义、 官僚主义等阻碍国家政策的落实。领导者的管理理念、思想作风直接作用于所在执行机构的政治文 化和组织氛围。在我国，政府部门领导者即使政策执行者也是政策制 定者，官僚主义作风影响下，政策执行者脱离民众，贪图舒服，做“官 老爷”，令政策只成“口号”。5. 中央与地方利益的博弈行政监督活动应是项经常性、持续性的活动。一直以来，我们过 于偏重追惩性的事后监督，严重忽视了行政非法行为发生前的预防和 发生过程中的控制，这样就把监督工作的重点放在“纠偏于既遂”上， 而事前预防和事中控制的不完善，导致出现了过多的行政偏差现象。 行政执行过程中存在的这系列缺陷，是“上有政策，下有对策”现象 出现的必然。目前，我国离实现行政决策和监督机制两者相互协调的 目标，还有相当长的段路要走，要做的各方面工作仍然很多。只有实 现了两者的协调一致，才能彻底消除“上有政策，下有对策”。三、避免“上有政策、下有对策”现象的对策（一） 加强政策执行过程中的思想文化建设 人是一切社会活动中的主体，政策的执行落实要靠人来完成，其 包括政策执行者和政策目标所指向的群体。人是物质和精神的统一 体，人的主观能动性的发挥离不开思想意识的支撑，“思想意识是套 逻辑相联系的价值观和信念，它提供了一幅简单化的关于世界的图， 并起到指导人们行动的作用。”价值观和信念这种内化了的制约机制 在某种程度上比其他制约方式更加有效，因为道德意识制约调节的是 “理性经济人”的内心思想，进而影响其行为和方式，它的作用带有 根本性。加强政策执行主体和目标群体的思想意识教育，具体来说就 是要加强二者正确的利益观和政绩观的塑造。首先得承认追求个人合 理利益的正当性，但同时要认识到利益是个矛盾体，包含了个人利益 和共同利益，局部利益和整体利益。个人利益的追求要以不损害公共 利益为前提，在冲突的条件下，以公共利益为优先选择。（二） 完善权力制约体系 人类社会实践说明权力具有腐蚀性，任何人都容易滥用权力。权 力寻租导致腐败是“上有政策、下有对策”现象产生与影响政策执行 效果的关键因索。因此，惩治权力腐败行为是遏制地方“对策”行为 的核心措施，必须要以权力约束权力。由于历史和认识上的原因，我 国实行的是中央集权的政治体制，这种集权体制在集中力量办大事 方面具有优越性，但过分的集权，不利于权力的相互监督，没有监督 的权力不能保障政策的有效执行。从现阶段来看，完善权力制约首先 要合理分权，包括中央和地方政府之间，以及同级政府不同部门之间 的权力划分。合理划分决策与监督等部门，使其互相监督，尤其是要 提高监督部门的独立性，既保障了政策执行，又实现了监控有力。在 政策领域中，对权力进行制约不是最终目的，其最终目的在于用权力 来保障政策的有效执行，减少执行中的“对策”行为。只有权力的互 相制约，才能从根本上消除权力寻租的空间。对权力寻租行为加大惩 罚力度，增加腐败成本，使权力寻租腐败者“政治上身败名裂、经济 上倾家荡产、思想上后悔莫及”。规范权力运作，使得官员的权力在 “阳光下”运行，从根本上保证政策的实施。（三）健全科学民主的决策制度“上有政策、下有对策”现象的出现，除了固有的政策执行主体 自身行为上的原因，还有另个诱发因索，那就是政策本身的问题。事 实证明，“好制度叫以让坏人无法任意横行，制度不好叫以使好人无 法充分做好事，甚至会走向反而。”合理完善的政策，减少违反政策 所带来的违规收益，加大政策违规的心理成本和被发现的几率，使上 有政策、下有对策所获得的净收益趋向为零，甚至为负，尽量消除“对