第十一章金融监管第十一章 金融监管现代金融活动十分复杂， 由于它是以货币为 媒介、以信用为条件而建立起来，其作用力、影 响面是十分广泛而深远的， 也就是说金融领域内 存在的垄断、外部性、产品的公共性、信息的不 完整性、过度竞争带来的不稳定性以及分配的不 公平性都会导致金融产品与金融服务价格信息 的扭曲，这种金融市场失灵会导致社会资金配置 效率下降，因此也必须在对金融运行进行调节的 同时，对金融活动进行监督和管理。 本章介绍对 金融监管的基本概念、 范畴、模式和世界主要国 家及我国的金融监管体系。第一节 金融监管的概念与范畴一、金融监管的产生与发展 金融监管的产生与发展， 大致经历了三个阶 段：第一阶段， 20 世纪 30 年代之前。世界首次 对银行业的公共管理和监督出现在 15 世纪的西 欧。而现代意义上的金融管理则始于 19 世纪中 央银行制度的建立。 中央银行制度建立初期， 金 融监管的重点主要是货币发行与流通。 中央银行 致力于集中货币发行、 建立银行准备金制度， 并 解决商业银行过度发行而导致的货币混乱、 兑付 困难和破产倒闭的问题。 19 世纪末以后，各国 逐步加强了对银行业的监管， 规定开业条件、 管周次.日期.课节理货币发行与流通， 还通过制定法律和条例， 将 银行的最低资本额、 现金储备、 资产种类等也纳 入监管范围。总之， 20世纪 30年代前，在以新 古典学派为代表的经济自由主义占主导地位的 时期，各国金融监管是粗线条和宽松式的； 监管 主体、职能、作用均有限；监管目标不明确、内 容不全、措施不力、方法原始、手段单一；监管 的有效性不高。第二阶段， 20世纪 30年代初至 20世纪 70 年代初。 第一次世界性经济大危机之后， 以凯恩 斯为代表的管理经济、 国家干预主义登上经济学 宝座，各国政府也开始注重监督、管理、干预经 济，并把稳定金融业作为发展经济、 稳定社会的 必要条件， 对金融业全面而严格管制与监督， 很 快形成了较为完善的监管体系。 这一阶段金融监 管的主要特征是加强立法、 增加限制性政策， 主 要表现在对利率的限制， 对金融机构业务活动的 限制。第三阶段， 20世纪 70年代初至现在。 20世 纪 70 年代，在金融创新的高潮中，世界金融业 的发展有鲜明的自由化和国际化倾向， 客观上要 求金融监管的内容与措施必须调整。 20 世纪 80 年代，欧美大多数国家都重新修订银行法和监管 条例，在放宽那些与新情况不相符的限制的同 时，强化和扩充了对金融安全化管理的措施。 例 如：放宽利率限制和业务限制， 加强对金融机构 经营的预防措施， 优化资产负债比例， 加强对经 营管理质量监督员的考察， 加强金融机构破产倒 闭而造成的保护措施， 加强存款保险制度。 与此周次.日期.课节同时，各国监管逐步向统一化和国际化方向发 展，各国开始联手进行金融监管， 主要表现在一 方面统一并规范现有的监管目标、内容与手段， 另一方面设立国际监管机构， 共同制定新的国际 管理规则，例如巴塞尔协议等。总之，这一 阶段金融监管的主要特点是加强与放松相结合， 注重防范风险，措施趋于统一。近年来，在世界范围内，金融业风波迭起， 危机四伏，如巴林银行倾覆、日本大和银行事件、 墨西哥金融危机、 多家大银行严重亏损和经营困 难等，金融监管任重道远。可以预见，今后的金 融监管将朝着力度更强、 适应性更高、 约束性更 为严格与更为有效的方向发展。二、金融监管的依据与特征 （一）金融监管的依据1、是市场经济的内在要求。 金融监管源于一般管制理论。 该理论认为在 现实经济运作中， 由于存在垄断、 市场信息不对 称和外部负效应等情况， 竞争有效发挥作用的各 项条件不能得到满足，从而导致市场失效，使 “自由市场万能论”失去假设前提， 因此，完全 的自由放任并不能使市场运行实现规范合理和 效率最优，需要借助政府，从市场外部通过法令、 政策和各种措施对市场主体行为进行必要的管 制，以弥补市场缺陷。周次.日期.课节2、是金融业特殊性的要求。金融业是货币流通中心， 资金融通中心， 社 会支付结算中心，是国民经济的血液循环系统。 在当代纯粹的信用货币制度下， 金融不再是简单 的中介，其对经济的作用由原来的适应、促进， 到现在的主动、 推动和先导。 金融在现代国民经 济中的地位越来越重要与突出。3、是金融业风险性的要求。 金融业是高风险行业，具有很高的负债比 例，经营具有不稳定性，完全依赖公众信任。金 融机构所面临的营运风险， 如流动性风险、 信用 风险、汇率风险等；以及系统性风险，如信息系 统风险、国际化风险、电子化风险等；还有管理 人员与业务人员自身的风险等等， 都高于其他行 业。4、是金融业公共性的要求。金融机构一方面是债务人向公众负债， 另一 方面是债权人向公众贷款和投资， 还是公众经济 活动的结算人， 对社会的影响广泛， 服务手段特 殊，不可替代。因此，金融业容易产生相对垄断， 形成歧视性服务。5、是金融业市场退出的社会成本问题。市场经济通过退出机制即破产机制， 将那些周次.日期.课节在竞争中经营不善的低效机构淘汰出局， 实现资 源高效与最优配置。 由于金融业的特殊性、 风险 性与公共性，决定了金融业是一个外部效应外溢 性很强的行业。例如，金融机构负债很高，可达 90%；负债面很宽，涉及到政府、企业与老百姓， 涉及到整个经济运行与核算。 因此， 金融业市场 退出的社会成本很高， 远远高于其他行业。 这就 决定了金融业不可能完全依赖市场机制的自动 调节，来达到均衡和效率的理想状态。（二）金融监管的特征1、法制性。 法制性是指金融监管属于国家法定制度。 市 场经济国家的金融监管制度都是通过立法程序 决定的， 是金融体制的有机组成部分。 被监管者 必须在法律许可的范围内从事金融活动， 依法接 受监管。监管者也只能在法定权限职责范围内依 法行使， 决不允许越权管理和横加干涉。 执法行 为和管理行为具有权威性、严肃性和相对确定 性。2、系统性。 系统性是指金融监管是一个庞大的系统工周次.日期.课节程，是由监管的依据即金融法律法规体系、 监管 主体及基本运作机制、 监管客体银行和各类金融 机构、监管目标、监管内容和手段组成。3、社会性。 社会性是指由于全融业具有强烈的公共性， 活动范围遍及社会， 因此，金融监管也必须是社 会性监管，需要社会各界协调配合， 全方位监管。 全方位监管即上下纵向监管、 同业横向监管、 内 部自律、 社会公众舆论监管等同时进行， 形成相 互联系、相互补充、相互制约的大监管体系。三、金融监管的目标与原则（一）金融监管的目标 金融监管的目标主要是实现安全性、平等 性、一致性和稳定性。1、安全性，即保证金融业经营的安全性。 具体地说， 就是保证整个银行体系存、 贷款的安 全可靠，从而维护广大存款人及社会公众的合法 权益，保障金融业的稳定。2、平等性，即保证金融业竞争的平等性。 具体地说， 就是通过对金融活动的监督管理， 创 造一个平等竞争的环境， 防止垄断， 鼓励商业银周次.日期.课节行在合理竞争的基础上提供高效率、 多样化的金 融服务，为经济的稳定发展创造一个良好的金融 环境。3、一致性，即保证货币金融政策的一致性。 具体地说，就是通过监管机构的外部监督管理， 使商业银行的经营活动与货币政策目标和社会 规范保持一致性。4、稳定性，即保持金融市场的稳定性。金 融市场是沟通社会资金供需的场所， 是把社会闲 置资金引导到生产建设中去的媒介体。 同时，健 全的金融市场也是货币政策有效发挥作用的基 础，中央银行参与金融市场的重要任务就是稳定 金融市场，为社会经济的发展创造一个相对稳定 的融通资金的场所和良好的货币金融环境。因 此，中央银行和金融监管机构必须通过金融监督 管理活动， 保持金融市场的稳定性， 进而实现国 民经济长期、持续、健康和协调的发展。（二）金融监管的原则1、依法监督原则。世界各国金融监管体制 和风格虽各有不同， 但在依法监管这一点上是共 同的。依法监管有两方面的含义： 一是所有金融周次.日期.课节机构都必须接受国家金融监管当局的监管， 不能 有例外； 二是金融监管必须依法进行， 以确保金 融监管的权威性、严肃性、强制性和贯彻性，从 而确保金融监管的有效性。 因此，金融法规的完 善和依法监管是有效监管的基本前提。2、适度竞争原则。在市场经济体制下，竞 争是必然规律，但竞争必须适度，才能提高效率， 才能克服市场经济的负面效应。 适度竞争原则要 求中央银行金融监督管理的重心应放在创造适 度竞争的环境上； 放在形成和保持适度竞争的格 局和程度监测上；放在避免造成金融高度垄断， 失去竞争从而失去活力和生机上； 放在防止出现 过度竞争、破坏性竞争， 从而危及金融业的安全 和稳定上； 要求中央银行金融监管做到 “管而不 死，活而不乱，限制过度竞争，而又不消灭竞争”。3、不干涉金融业内部管理原则。各国中央 银行对金融业进行监督管理时， 普遍奉行不干涉 金融业内部管理的原则。 按照这一原则要求， 只 要金融业的经营活动符合金融法律、 法规规定的 范围、种类和可承担的风险程度，并依法经营， 中央银行就不应做过多的干涉。实践充分证明：周次.日期.课节干预金融内部管理的行为， 实际上是中央银行自 我毁灭的愚蠢行为。4、综合管理原则、社会经济效益原则和机 构一元化原则。 它着眼于管理的系统化、 最优化， 将行政的、 经济的、法律的管理手段综合配套使 用；将直接的、间接的，外部的、内部的，自愿 的、强制的，正式的、非正式的，报表的、现场 的，事先的、事后的，国内的、国外的，经常性 的、集中突出性的， 专业的、非专业的， 资产的、 负债的等等，各种不同管理方式和管理技术手段 结合起来，综合配套使用。四、金融监管的方法与内容（一）金融监管的方法1、事先检查筛选，主要是指对金融机构建 立前的严格审查和注册登记。 在各类金融机构建 立前，金融管理当局一般都要对拟建机构的地 址、规模、股东人数、最低资产额、资本结构情 况、经营管理机构的组成和管理水平、 是否妨碍 竞争、是否有利于公众及银行的未来收益等问 题，进行严格的审查。2、定期报告分析，主要是规定金融机构定期 报告制度，对其呈报的定期报告进行认真的分 析，从而决策是否深入检查或采取其他制裁措周次.日期.课节施，这是监督检查的关键方法。对报告的分析， 通常采用趋势分析和对比分析两种方法。3、现场检查分析，主要是由中央银行或其他 金融监管当局派员到银行和金融机构进行实地 检查，以了解银行和金融机构资本充足状况、 资 产质量、管理质量、收入和盈利状况、清偿能力 等，在此基础上做出全面的综合估价。 使用现场 检查方法最早和最为充分的国家是美国， 现场检 查方法是金融监督管理制度的核心。 这一方法已 被日本、西欧国家以及众多的发展中国家所广泛 采用。4、自我监督管理，主要是指中央银行要求银 行和金融机构根据法律规范自我约束、自我管 理，强调银行和金融机构在自觉自愿的基础上进 行自我纪律约束。5、内、外部稽核相结合，稽核是一种监督检 查的系统方法。世界上很多国家的公司法要求公 司企业定期接受国家注册审计师对其账目报表 进行的审查。内部稽核是企业或银行自己进行的 审查与核对， 向股东大会负责， 审查重点是银行 的盈利，而不是银行监督当局关注的风险与安周次.日期.课节全。目前，各国一般采用外部稽核和内部稽核相 结合，以及国家金融监管当局稽核部门， 对各类 金融机构施行的强制性稽核和社会独立的稽核 机构实行的非强制性稽核相结合的办法。发现问题