政府采购法解释序 政府采购制度是公共财政的重要组成部分，是加强财政支出管理的一项有效措施。我国自1996年开展政府采购试点工作以来，推行政府采购在加强财政支出管理、提高财政支出使用效益以及促进廉政建设等方面均起到了积极作用，取得较好效果。随着政府采购工作的深入开展、迫切需要通过立法予以进一步推动和规范。众所期盼的中华人民共和国政府采购法于2002年6月29日由全国人大常委会审议通过，自2003年1月1日起施行。该法的颁布，是我国财政体制改革和财政法制建设的一件大事，是政府采购工作法制改革和财政法制建设的一件大事，是政府采购工作法制化建设所取得的重要成果，对于更好地贯彻落实党的十五届六中全会决定精神和中纪委确定的反腐倡廉措施，全面提高依法行政水平，开创政府采购工作新局面，都具有十分重要的现实意义和深远的历史意义。 法律重在实施。实施的前提是知法，只有知法才能更好地执法和守法。知法必须先学好法，准确地掌握法律的精神及各项规定。因此，在政府采购法施行以前，各级财政部门要加强学习，积极开展宣传培训活动，提高自身的思想认识水平和管理能力，加强政府采购队伍建设，并将实行规范的政府采购变成社会各界的自觉行动。政府采购的各当事人也要认真学习政府采购法，增强依法参加政府采购和依法保护自己合法权益的意识。 政府采购法对我国政府采购制度的建立以及政府采购工作作出了比较全面的规定，但这些规定主要是框架性和原则性的，必须准确把握其精神和具体含义才能正确地贯彻实施。为了帮助社会各界更好地了解政府采购法，指导政府采购法的宣传培训活动，本网特推出了“采购法专栏”，并以最大篇幅开设了中华人民共和国政府采购法知识问答专题。该专题分别按照立法目的、本法规定的含义、执行中应注意的问题这一基本体例对政府采购法九章八十八条进行了逐条阐释，并前后照应，融会贯通。同时，为了使读者进一步了解和认识有关规定，还将立法过程中遇到的不同观点和认识作了介绍。着眼于政府采购的本质意义并结合不断发展的实践，尽可能准确、全面地解释立法宗旨和含义，并针对具体实施提供可供借鉴的国际国内成功经验。还确立了对有关规定的处理方式和应该把握的分寸或底限，以此来指导社会各界学习领会政府采购法并指导其实践工作。 立法宗旨 本法第一条对此作出了规定，即为了规范政府采购行为，提高政府采购资金的使用效益，维护国家利益和社会公共利益，保护政府采购当事人的合法权益，促进廉政建设，制定本法。 立法目的 明确制定本法的目的。 规定立法宗旨是立法的基本要求，每部法律都有其特定的立法目的。政府采购因其采购主体和采购资金来源都具有特殊性，采购主体的行为对采购资金的使用状况以及政府采购现象等方面都具有强烈的影响，因此，必须从法律上予以规范。 政府采购制度是市场经济条件下加强财政支出管理、规范政府机构采购行为、发挥对国民经济宏观调控作用的一项制度。从国际上看，凡是市场经济比较发达的国家，政府采购的历史就比较悠久，法律和制度就比较完善。虽然在政府采购立法宗旨的表述上不尽相同，但基本精神和内容是一致的。主要有：加强对政府采购行为的规范化管理，提高政府采购活动的透明度，努力节约采购支出，提高效率；鼓励供应商参与采购活动，促进充分竞争；保证给予供应商公平和平等的待遇，政府采购要保护社会公共利益，做到诚实守信，提高公众对采购活动的信任度。 当前，政府采购法的出台和实施将有效推动政府采购制度向广度和深度发展。我国与世界其他各国一样，历来就存在政府采购行为。在计划经济体制下，政府采购是通过计划进行管理。改革开放后，计划经济体制不断改革，社会主义市场经济体制逐步建立，但由于没有及时进行适应我国社会主义市场经济体制要求的政府采购制度改革，政府采购行为缺乏相应的约束，采购活动基本处于分散、自由状态，政策目标单一，采购资金使用效益不高，采购活动中行为不规范甚至行贿索贿等腐败现象经常发生。随着我国社会主义市场经济体制和财政体制改革的不断深入，迫切需要国家加强财政支出管理，规范政府采购行为，并在此基础上，建立和实行政府采购制度。为此，从1996年起，一些地区开始按照国际上通行做法开展政府采购试点工作，财政部也陆续颁布了政府采购管理暂行办法等规章制度，以推动和规范政府采购试点工作。实践表明，推行政府采购制度在提高财政支出管理水平、节约财政资金、规范政府采购行为、促进廉政建设等方面效果比较显著。随着政府采购工作的深入开展，政府部门的规章制度层次较低、约束力不强，再加上制度本身也存在许多不完善的地方，政府采购工作遇到了许多难以有效克服和解决的困难和问题，在一定程度上阻碍了政府采购制度的进一步发展。与此同时，世界经济一体化进程加快，我国所面临的开放政府采购市场的压力越来越大，必须尽快建立起与国际惯例接轨的政府采购制度。因此，迫切需要加强我国政府采购的立法工作。 我国要通过政府采购的立法，将政府采购纳入法制化管理，维护政府采购市场的竞争秩序，并依法实现政府采购的各项目标，最终建立起适应我国社会主义市场经济体制需要并与国际惯例接轨的政府采购制度。 本法规定的含义 本法第一条规定是整个法律的纲，法律的所有条款都是围绕着这个纲制定的。本法第一条从五个方面提出了立法目的。 1、 规范政府采购行为。 规范政府采购行为是建立我国社会主义市场经济体制和依法行政机制的需要。市场经济的基本特征之一是公平竞争，通过公平竞争实现资源的合理配置和依法行政。在政府采购制度运行中，政府行为具有双重性。政府从事管理时，是代表国家履行管理职责，而在采购交易时，作为采购的一方，又是市场的参与者。如果缺乏法律规范和刚性约束，则这种双重性在实际采购中常常被混淆，所以出现了一些部门凭借手中的权利，凌驾于市场规则之上，从而损害了正常的市场秩序和政府采购制度。正因如此，政府的采购行为对市场和宏观经济运行有着举足轻重的影响，与单纯的商业行为是有本质区别的。政府采购法的建立，可以明晰管理职能与采购职能，一方面要使政府采购受市场规则和法律的约束，实现交易行为平等；另一方面又要保证政府通过采购政策调控经济，维护市场秩序，真正形成管理职能与采购职能相分离的管理机制。 规范政府采购行为也是提高依法理财水平的客观要求。政府采购资金都是财政性资金，采购过程实际上是财政支出的使用过程，从硬化预算约束，加强财政支出管理，提高财政资金使用效益的要求出发，必然要求采购行为规范。采购行为规范化管理，体现了依法理财的要求，有利于依法理财水平的提高。 本法将规范政府采购行为作为立法的首要目标，目的是要求适用本法调整范围的政府采购主体在采购货物、工程和服务时，必须按照本法制定的规则，即政府采购应当遵循的基本原则、采购方式、采购程序等开展采购活动。要通过这些规则，将政府采购纳入法制化轨道，实行政府采购的法制化和规范化管理，改变原来政府采购行为无法可依、自由、分散、随意采购的局面，有效解决或抑制现行采购中存在的各种问题和弊端，维护政府形象。 2、 提高政府采购资金的使用效益。 政府采购资金主要是指财政性资金，通俗地讲就是预算资金。长期以来我国受传统经济体制制约，在财政管理中存在重预算安排、轻支出管理，重货币分配、轻实物购买等问题，严重影响了财政管理的均衡发展。推行政府采购制度，制定法律规范，就是使财政管理不仅重预算，也要重视支出分配及其使用，将财政监督管理延伸到使用环节，从货币形态延伸到实物形态，增强财政履行分配职能的力度和水平，保证政府采购资金按预算目标使用，做到少花钱，多办事，办好事，从而降低采购成本，提高财政资金的使用效益。国际经验表明，实行政府采购后，采购资金的节约率一般都在10%以上，其中工程项目的节支幅度最高，有的项目达到了50%。2001年全国政府采购预算资金为731亿元，实际采购资金为653亿元，资金节约率为11%左右，基本上与国际经验吻合。如果按照国际上政府采购一般占GDP10%的口径计算，2001年我国政府采购规模应该达到9000多亿元。因此可见，我国政府采购的潜力非常大，建立健全政府采购法制，可以充分发挥政府采购的积极效应，有利于提高财政资金的使用效益。 3、 维护国家利益和社会公共利益。 政府采购的一个重要特征，就是它不同于一般商业采购活动，也不同于企业和个人采购，是政府行为，要体现国家利益和政策要求；同时，一个国家和政府可以通过政府采购制度的实施，发挥宏观调控作用。换句话说，就是政府采购有着维护国家利益和社会公共利益的责任和义务，其行为要符合人民大众的意愿，应当在维护国家利益和和社会公共利益方面作出贡献。因此，要通过制定本法，将政府采购的政策性作用法律化，为政府发挥政府采购的宏观调控作用、维护国家利益和社会公共利益提供法律依据和保障。 4、政府采购当事人的合法权益。 按照本法规定，政府采购的当事人包括各级政府的国家机关、事业单位、团体组织、供应商以及采购代理机构（集中采购机构、招标代理公司等社会中介机构）。政府采购活动在进入采购交易时，政府和供应商都是市场参与者，其行为属于商业性行为，并且各当事人之间是平等的。但是，在实际工作中，由于采购人都是政府采购单位，处于强势，容易出现政府采购人将政府行为和行政权限带到交易活动中，个别采购人甚至受利益的驱动，出现欺诈、钱权交易、不按合同履约等行为，给一方或多方当事人造成损失，造成事实上的不平等。而其他当事人因有求于采购机构，处于被动地位。制定本法的目的之一，就是要规定政府采购必须遵循公开透明、公平竞争、公正和诚实信用原则，建立政府采购各当事人之间平等互利的关系和按规定的权利和义务参加政府采购活动的规则。从保护弱者角度考虑，还特别赋予供应商对采购机构和采购活动投诉的权利，加强监督和制约，在保护采购机构合法权益的同时，也要保护供应商和中介机构的合法权益。 5、促进廉政建设。 由于政府采购项目多，规模大，其采购合同成为各供应商的竞争目标，所以，在具体采购活动中，经常出现采购人将政府行为与商业行为混淆的现象。如果缺乏完善的监督机制，就极容易出现索贿、行贿、钱权交易等贪污腐败问题。从1999年开始，中央纪委就把推行政府采购制度作为从源头上预防和治理腐败的重要措施之一加以执行，党的十五届六中全会通过的中共中央关于加强和改进党的作风建设的决定中明确提出，推行政府采购制度是党风建设的一项重要内容。政府采购纳入法制范围内后，强化了对采购行为的约束力，增强了有效地抑制政府采购中各种腐败现象滋生的可行性，进而有助于上述措施和决定的落实，净化交易环境，使政府采购成为名副其实的“阳光下的交易”，从源头上抑制腐败现象的发生，促进廉政建设。同时，为惩处腐败提供了法律依据和手段。 执行中应注意的问题 立法宗旨看似比较原则，但其内涵非常丰富，每一条立法宗旨的重要性与本法中其他任何条款都同等重要。它简明扼要地阐述了本法立法的原因和目的，指出了建立我国政府采购制度的方向，其他各条款都是围绕实现这些目的而制定。在实践中，各个方面的行为必须做到有利于立法宗旨的实现，本法中有规定的要按照规定执行，本法中没有规定或者规定不够明确的，在采取具体措施时不得违背立法宗旨的规定。 适用范围 本法第二条对此作出了规定，即在中华人民共和国境内进行的政府采购适用本法。本法所称政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。政府集中采购目录和采购限额标准依照本法规定的权限制定。本法所称采购，是指以合同方式有偿取得货物、工程和服务的行为，包括购买、租赁、委托、雇用等。本法所称货物，是指各种形态和种类的物品，包括原材料、燃料、设备、产品等。本法所称工程，是指建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建、装修、拆除、修缮等。本法所称服务，是指除货