行政组织变革的动力和阻力分析【标题注释】本文系作者所主持的国家“十五”哲学社会科学规划项目乡镇政 府机构改革的对策研究中间成果。【作者】金太军【作者简介】金太军南京师范大学政治与行政学院公共管理系主任、特聘教授【正文】一、问题的提出行政生态理论认为，任何行政组织都不是一个绝对独立、自我封闭的系 统。它在运行过程中要经常地与社会环境相互影响、相互作用。尤其是面对迅 速变化和发展的社会环境，以管理社会公共事务为存在依据和基本职能的行政 组织（政府）更必须不断作出相应调整和变革，以完善组织结构，提高行政管 理效能。那种静态的或完全不能适应形势变化的行政组织是难以维持的，因为 持续变化的环境要求行政组织不断地改变其维持生存过程中新陈代谢所必须的 输入与输出物。例如，一个面临社会和公民需求不断增加的市场经济条件下的 行政组织，如果它不能根据不断变化的环境要求获得它所需要的资源，如果它 不能根据社会的需求，向社会提供它过去从未提供过的新的服务或公共产品的 话，它就无法在新的环境中维持生存，更无法发展。同时，随着关于行政组织 神秘性观念的破除，人们已不再被动地应付行政组织的变化，而力图自觉地在 环境的变化中对行政组织进行变革。所以，行政组织应该是能适应外部环境的 变化，在组织结构、功能和规模等方面不断作出变革和调整的高度灵活、充满 生机和活力的行政组织。否则，必然走向衰败。于是，行政组织变革的重要性 已为越来越多的组织理论家、行政学家所认同。相比较而言，我国行政学界对 行政组织变革，包括行政组织变革的动力和阻力，类型和方式等问题缺乏系统 研究，这使得人们对现阶段政府机构改革的许多对策研究因缺少缜密厚实的理 论支撑和逻辑论证而减弱了科学性。有鉴于此，本文拟对行政组织变革的动力 和阻力等方面作一基础性研究，以促进学术界对这一问题的重视。所谓行政组织的变革，是指行政组织根据其外部环境的变化，及时地变革 自己的内在结构，以适应客观发展的需要。行政组织的变革是一种破旧立新的 活动，即破除旧的组织结构和运营秩序，建立新的组织结构和运营秩序。具体 地说，这种变革可能是对一个行政组织内部一个或一个以上的组织成分进行更 动，也可能对一个行政组织内的所有组成部分都进行更动，如组织目标、组织 计划、组织结构的设置、组织的规章制度以及人员和技术等等。应注意的是， 对行政组织内的任何部分的变革都会影响和波及到行政组织的其他方面。如行 政组织目标的调适会带来技术、人员和组织结构的变化，而组织结构的变化又 会影响到管理的幅度以及权力的分配与重组等。因此，行政组织的变革往往是 一个牵一线而动全身的极其复杂的过程。然而，不变革的行政组织是没有生命力的，特别是现代社会随着生产力的 高度发展、社会分工的细密、信息量的增大，社会环境正变得越来越动态，行 政组织必须不断进行自我调整、更新、变革或与外部环境进行输入和输出的交 换（注：齐明山：公共行政的熵值效应管理效率递减规律初探，北 京行政学院学报1999年第3期。），以维持行政组织与环境的动态平衡。行 政组织若不能随环境改变而变革，就难以在与环境交换中保持健全发展的生态 活力，并且反过来阻碍社会环境中政治及经济的发展。但是盲目地变革同样不 利于行政组织的生存和发展，甚至会使行政组织消亡得更快。因此，对行政组 织的变革，必须有正确理论的指导、必须有计划有步骤地进行。特别是必须冷 净、客观地分析行政组织变革的动力和阻力，并在此基础上，增强变革的动 力，减少乃至消除变革的阻力，保证行政组织变革有计划、有步骤地进行。二、行政组织变革的动力行政组织变革的动力就是推动决策者和行政领导进行组织变革的力量 （注：任晓：中国行政改革，浙江人民出版社1998年版，第32页。）。 它是一个综合范畴，即推动行政组织变革的动力或动因是非常复杂的，归纳起 来主要有以下几种类型：1. 环境的动因。公共行政组织作为一个开放性的生态系统，必然要受到外 部环境的深刻影响，环境的改变无疑是行政组织变革的主要的根本动因。无论 是一般社会环境、具体工作环境，还是团体社会环境（注：参见张国庆行政 管理学概论，北京大学出版社1990年版，第80-84页。）都会不同程度地直 接或间接地影响到行政组织结构和功能的变化，推动着行政组织的变革。特别 是现代环境的变化速度越来越快。环境的这种变化对行政组织产生了持续的冲 击和影响。如亚洲金融危机要求各国政府迅速改变金融政策，苏东剧变使各国 及时调整对外关系，中国自1978年实行改革开放以来，经济体制和政治体制改 革的不断深化要求行政组织作出相应的变革，等等。2. 职能的动因。行政职能是行政组织存在的依据，行政组织是行政职能的 载体或承担者。因此，行政职能的变化必然引起行政组织结构的变化。比如， 我国政府过去对社会经济生活实施了广泛的、直接的强制性管理，各国营企业 的产供销人财物等微观管理权都统于政府，造成以政代企、政企不分，这种经 济管理职能决定了政府机关中必然要设置大量的按经济行业和产业划分的经济 管理部门。随着经济体制改革的进行和市场机制的逐步形成，政府简政放权， 转变职能，这就使得重新调整政府经济管理机构的设置成为不可避免的事情 了。3. 目标和价值观的动因。行政组织的目标反映行政组织的价值观和对客观 环境的判断，是行政组织战略的凝聚点，而行政组织战略则是行政组织的内外 因素如环境和机会，内部的能力和资源，管理部门的兴趣、愿望以及社会责任 等的一种函数。因此，行政组织目标的重新制定或修正，都将引起行政组织的 变革。美国战略思想家柯林斯说：“我们必须了解这一点，即使利益丝毫未变， 组织像目标一样，也可能在一夜之间发生变化。”（注：柯林斯：大战略， 战士出版社1978年版，第22、27页。）行政组织价值观的变化也具有同等重 要的意义。因为行政组织价值（观）是行政组织的灵魂要件以及公共行政活动 的动力源泉和理性后盾，而目标的制定或修正本身是组织价值观念体系平衡的 结果，价值观念方面的变化必然将引起目标的变化，并通过组织目标的变化对 组织变革发生强烈的推动作用。值得强调的是，价值观念在许多条件下构成组 织变革的原动力，它往往对行政组织变革提供长期和持久的推动力。4. 人事的动因。组织与人事密切相关。人事变动会影响到组织上变动。这 里所说的人事变动及影响包括两种情况：一是高级行政领导人的变动对行政组 织的影响。不同的领导人总要采用不同的施政策略或领导对策，因此他总要对 组织结构提出自己的特殊要求。比如在西方国家，随着政府首脑的更换，经常 发生政府机构的增减裁并。我国也有类似情况，各级政府行政首长更换后也常 调整机构。二是人员素质的变化对行政组织的影响。以高质量的行政人员为基 础的行政组织将是一个精干、高效的组织，以低素质的行政人员为基础的行政 组织必然是一个臃肿低效的行政组织。5. 专家的动因。（注：张国庆：行政管理学概论，北京大学出版社 1990年版，第87页。）专家不一定是行政组织的固定成员，也不一定拥有正 式的行政职务，但他们的丰富和先进的知识、理论和方法，有助于他们对行政 组织的弊端以及组织变革的意义、步骤和前景作出科学的分析和论证，从而大 大提高了行政组织变革的前瞻性、合理性、可行性和可操作性。正是从这个意 义上说，专家是推动行政组织变革的特殊动力。特别是日趋发达的网络社会中 的电子政府更强调以知识和人才为中心的管理，更强调发挥行政组织内外有关 专家学者在组织变革中的智囊作用。6. 科学技术进步的动因。随着当代科学技术日新月异的发展，特别是电子 信息技术、现代办公自动化技术，尤其是网络技术在政府组织广泛普及与应 用，网络政府和电子政府的出现，促使行政组织作出相应的变革：（1）组织结构 形态趋于扁平网络化，即行政组织结构从金字塔型向扁平型发展，并且更加具 有有机性、灵活性和适应性；（2）行政组织规模趋于小型化；（3）行政组织权力结 构走向分权化；（4）行政组织信息结构走向网络化、交互化；（5）行政组织管理方 式趋于民主化；（6）行政组织办公趋于虚拟化；（7）政府组织内部技术和专家系统 的功能更为凸显，甚至连行政组织本身都被看作是“学习型组织”（注：参见吴 爱明、祁光华政府上网与公务员上网，中国社会科学出版社1999年版，第 63-70 页。）。三、行政组织变革的阻力阻力是动力的对立面，有动力就有阻力。行政组织变革也必然遇到阻力， 这是因为行政组织变革只能是一种“非帕累托最优”，它不可能做到使所有的人 在同样的时间获得相同的收益。从各国实际情况看，行政组织变革的确遇到了 各种各样的阻力或抵抗力。“任何变革社会生活组织、人际关系、决策体系的行 动，都不会不走弯路和不需要付出巨大的努力”（注：米歇尔克罗齐埃：论 法国变革之路法令改变不了社会，第50页。）。不弄清这种阻力的来 源、性质和力度的改革是一种盲目的改革，因此，为了保证行政组织改革有条 不紊地进行，有必要理清这些阻力。尽管现实中许多阻力一时或事先难以认 明，但至少在思想上应有所警惕。一般说，行政组织变革的阻力主要有：1. 误解方面的阻力。一个人一旦确立起自己的态度体系之后，就必然对外 部输入的信息在既定的态度体系框架内作出反应。人们对行政组织变革的目 的、机制和前景是怎样理解看待的，有时差别很大，其结果可能导致基于理解 不清或理解混乱而抵制、干扰变革（注：汪永成：中国行政改革的阻力及其 消解，云南行政学院学报1999年第2期。）。加上行政组织变革前的信 息沟通不够，更会引起一些有关人员的不满和误解，形成一些阻力。事先消除 误解之源将有助于改革与发展的顺利进行。2. 利益方面的阻力。从实质上说，行政组织的变革意味着政府内权力、利 益和资源的调整或再分配，因此必然会触动人的切身利益，进而形成不满和阻 力。比如：（1）在因机构变动而引起的权力再分配活动中，丧失权力的人将产生 不满，并可能形成阻力；（2）组织机构的变动可能会触动一些原有的宗派团体等 非正式组织的利益，从而引起这些团体的不满，并形成阻力。来自于利益方面 的阻力是最顽强的和最富有破坏力的，对此应当始终保持高度的警惕。因为一 般来说，当行政组织变革所带来的预期收益低于预期成本时，人们就会对变革 持反对态度。3. 成本方面的阻力。行政组织的变革都要付出一定的成本，如果成本投资 大于收效时，改革与发展就难以继续进行。这里所说的成本投资主要指：（1）所 需用的改革时间；（2）改革中所造成的各种损失；（3）所需用的财政经费。美国利 特尔咨询公司提出一个公式：C=（abd）X。式中C指变革，a指对现状的不满 程度，b指对变革后可能到达情况的概率，d指现实的起步措施，X指对变革所 花的成本（注：参见孙彤、李悦现代组织学，中国物资出版社1989年版， 第211页。）。此公式说明，是否进行组织变革还取决于需要变革的各种因素 的乘积，要大于变革所花的成本，否则进行变革就得不偿失。4. 组织惰性方面的阻力。对社会而言，行政组织在功能上是不可取代的， 它们几乎没有竞争者和对手，没有能够代替它们的私人对应物。它们几乎垄断 了本领域的经验、知识和才能。行政组织的成员是独此一家的专业人员，他们 在本质上趋于僵硬、保守、墨守成规、动作缓慢。而变革本身就是对既定模式 和习惯的一种否定，因此容易受到组织惰性的抵制和阻挠。5. 变革不确定性方面的阻力。心理学研究表明，不确定性因素使人产生紧 张和忧虑。变革的意义在“新”，即通过变革给组织带来某一方面的新观念、新 技术、新设备、新结构、新环境、新任务、新行为、新格局、新利益、新结 果。但新的东西总是人们所不了解和不熟悉的，而对不了解和不熟悉的东西人 们通常会产生程度不同的隐晦的不安全感，从而对变革持一定的观望和保留态 度。这种不安全感一般与守旧或稳妥的意识相联系，表现为由于担心变革可能 带来的消极影响和前途未卜，比如失控、矛盾、冲突、后遗症，因而对改