土地开发整理模式及效益分析问题摘要实施土地开发整理，逐步创建适应市场经济需求的农业经营模式，是当前 塑造新农村、新农业、富裕新农民的根本。土地开发整理本身就是政府利用城市 的资金与技术优势，对土地利用现状进行调整改进、综合整治，进一步深化了农 村和农业改革。土地整理效益研究是土地整理理论及实践研究的一个重要组成部 分, 分析土地整理活动对经济发展、生态环境、社会发展等引起的效应, 不仅可 以丰富土地整理的理论 , 而且对规范与指导土地整理的实践活动也具有重要现 实意义。土地整理具有效益的统一性, 土地整理的经济效益表现为土地整理活动 对国民经济与整理区农户的影响 ; 土地整理的生态环境效益表现为土地整理活 动对自然生态系统结构、功能与环境的影响; 土地整理的社会效益表现为土地整 理活动对农村社会环境、社会经济与自然资源合理利用的贡献与影响; 土地整理 的景观效益表现为土地整理活动对农村景观的影响 ; 而土地整理的综合效益为 土地整理经济效益、生态环境效益、社会效益与景观效益的综合。关键词: 土地整理;模式；效益; 分析引言土地整理作为实现土地可持续利用的一种有效手段 , 在实现土地资源的合 理配置、提高土地利用率和改善生态环境方面起到了不可低估的作用, 正逐渐为 人们所接受。从目前开展的土地整理实践来看, 理论研究已经远远落后。作为一 门学科, 土地整理目前尚不存在系统完整的科学体系 , 相关理论与方法还处于 探索研究阶段, 没有形成成熟的理论体系。土地整理效益研究是土地整理理论及 其实践研究的一个重要组成部分, 分析土地整理活动对经济发展、生态环境、社 会发展等引起的效应, 不仅可以丰富土地整理的理论 , 而且对规范与指导土地 整理的实践活动也具有重要现实意义。尽管国内外的土地整理在目标、内容、技术等方面存在不少差异, 但实践证 明, 土地整理不仅可以使农业增产、增收、增效益, 而且还能有效地改善生态环 境, 保护自然景观, 同时为人类的休养生息和生产劳动提供优良环境。所以, 我 们将土地整理的综合效益定义为土地整理经济效益、生态环境效益、社会效益与 景观效益四者的综合。由于目前我国土地整理工作开展的重点为农村地区的农田 整理与村庄整理, 其余如建设用地整理、园地整理、林地整理等开展并不广泛, 故本文所指土地整理效益仅指农田整理与村庄整理效益。1. 土地整理项目管理现行模式现行土地整理项目管理的一般模式是：“前期f实施f验收f移交f归档” 这几个过程。项目工程建设管理内容主要包括：项目组织机构、项目五制（法人 制、招投标制、合同制、工程建设监理制、公告制）、项目施工、项目设计变更、 项目资金使用和管理、项目审计、项目竣工验收、项目移交、项目档案管理等。（一）前期工作主要是项目申报、项目区测绘、设计、论证、立项等工作，项目的前期工作 直接影响项目是否能够实施，因此在前期时一定要把工作做实做细。要切实做好 项目前期管理中各环节的有关工作，规范土地开发整理行为，充分发挥土地开发 整理的综合效益。具体包括以下几个方面：乡镇申请f整理中心现场踏勘、论证 f符合条件的列入土地整理项目备选库f拟选上报项目f在征求乡镇、村委、群 众意见基础上因地制宜地编制方案f测绘、设计f方案公布f方案公布后无疑义 f上报审查f论证、立项。（二）实施管理工作项目实施管理中，采取的主要措施是；坚持一个原则，落实四个控制，抓好三个管理，做好一个协调1. 坚持一个原则。就是国家投资土地开发整理项目管理暂行办法全市的 土地整理项目实施工作必须纳入到全国统一管理之列。从项目的招标到项目的实 施管理及最后的项目验收整个过程，都不能突破这一原则。2. 落实四个控制。即安全控制、进度控制、质量控制、投资控制。四方相互 制约只有这四个控制发挥了作用，才能确保项目工期、质量、资金和项目的顺利 实施。3. 抓好三个管理。一是制度管理，为规范项目实施管理，保证项目的顺利实 施，我们在“五项制度”的基础上组织工程技术人员编制了土地整理项目实施管 理的相关制度，主要有质量管理制度、安全管理制度、设计变更制度、工程验收 办法、财务管理制度、档案管理制度、运行管理制度、甲方代表工作制度、廉政 建设制度、工程奖罚制度等。这些制度的制定实施，对我市土地整理项目实施管 理工作起到保障作用。二是合同管理。从勘测、设计、施工、监理等各项工作都 要签订合同，建立健全合同管理体系；三是设计变更管理，目前项目涉及变更的 问题比较多，我们必须坚持实事求是的原则进行合理的调整，但是，在调整中， 必须遵循两个不变。一是批准的总投资、总规模、总指标不变。二是规划调整以 后，按项目管理的各项要求不变。4. 做好一个协调。土地整理工作涉及的面比较广，项目实施前要做好相关各 方的工作，才能保证项目的实施。（三）验收工作项目竣工实行验收制.单元工程竣工后，必须组织各级验收核查和整改工作。 首先由施工队组织自验，发现的问题可以及时纠正；自验合格后，再由监理方组 织进行验收，工程合格后支付工程进度款。分部工程验收由监理组织，项目承担 单位聘用中介机构进行实测，提出核查意见后由施工方进行整改。待整改完成后， 再由市国土资源局组织相关部门的专家进行初验，合格后报自治区国土资源厅验 收。2. 土地整理的经济效益土地整理是一项有资金及劳动投入的过程, 是一个典型的经济行为。土地整 理经济效益是指投资行为主体或其他经济行为主体通过对待整理土地进行资金、 劳动、技术等的投入所获得的经济效益。根据国外开展土地整理的经验, 土地整 理的资金来源通常是三个部分:国家（包括中央政府和地方政府）、企业（参与土地整理的企业） 和个人（土地 整理区内的土地所有人）。在农村土地整理中往往国家是投资的主体, 例如德国, 国家政府对土地整理的投资一般占到资金总来源的80% , 日本占到90% , 我国台 湾地区占到60%80% ,而在我国大陆地区土地整理资金的98% 是来源于政府（中央和地方） 1 。所以我国 土地整理投资行为的主体就是国家,包括中央政府和地方政府。其他经济行为主 体是指整理区域内的农户, 他们一般以投劳的形式参与到土地整理活动中, 并 通过土地整理获取直接的经济效益。2.1土地整理对国民经济发展的影响笔者通过对12 个国家投资土地整理项目规划设计的分析得出,土地整理项 目的经费支出主要包括工程施工费、设备购置费、其他费用与不可预见费,其中 工程施工费是经费支出的大项, 一般占总支出的70% 90%。土地整理主要进行 的工程包括土地平整工程、农田水利工程、田间道路工程和其他工程。土地平整 工程一般包括土石方开挖、土石方回填、土石方运输、平整土地等;农田水利工 程是对水土资源、排灌渠系统及其建筑物等进行改造; 田间道路工程主要是指直 接为农业生产服务的田间道路和生产道路的建设; 其他工程是指土地整理过程 中涉及的农田生态防护林及水土保持工程等。从上述分析中可以看出, 土地整理 项目的经费主要是用于购买各种建筑材料如水泥、砂子、石子、PVC管、铁管、 弯头等、各种电力设备如电线杆、变压器、量电控制柜等、各种水利设施如潜水 泵、喷头、动力设备等。其余的费用主要用于支付施工者的工资、项目的设计与 验收等。由此可知,土地整理经费的领受者是与土地整理项目工程相关的行业, 如建筑施工行业等。从国家角度而言, 国家每年用于土地整理有保障的资金来源 于新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费及其它一些相关费用, 加之另外一些企 业资金、社会资金等, 也是一笔巨额资金。这些资金通过开展土地整理活动流入 与土地整理相关的各种行业, 将带动相关行业的发展, 产生良好的经济效益。从 经济效益的角度衡量, 土地整理的投资者之所以对土地整理抱有积极的态度 , 是因为他们可以通过土地整理获取利益, 追求的是经济利益的最大化, 只有当 产出大于投入时, 经济上才可行。土地整理经济效益有两种衡量方式, 一是纯经 济效益最大化, 二是纯经济效率最大化。纯经济效益最大化追求的目标是投资的 总体效果最优, 它能使投资者得到最大的纯收益, 而纯经济效率最大化追求的 目标是单位效果最优。就我国目前土地整理而言, 面临的主要问题就是资金不足, 这要求我们在衡量土地整理的经济效益时, 不仅要考虑总体效果,还要考虑单位 效果, 注重单位资金的效率。所以土地整理经济效益最佳的衡量方式就是纯经济 效益与纯经济效率均最大。2.2土地整理对整理区农户的影响土地整理的直接受益者是整理区域内的农户, 其对农户的经济效益表现为 土地经整理后产量增加与生产成本降低两方面, 从而提高了农户的收入。产量增 加的原因可归纳为三项, 一是土地整理后有效耕地数量增加。土地整理将处于荒废状态的道路、沟渠、损毁的防护林、 废弃的坑塘、坟墓等整理恢复成直接生产用地, 并通过土地平整、小田并大田、 权属调整、田块规整等措施, 减少田坎占地面积, 充分利用耕地中难以利用的边 角地, 增加有效耕地面积。据严金明在苏州吴江市的调研表明, 农田整理后可增 加有效耕地面积7%8% 2 。而根据笔者在福建、广东、湖北、浙江所作的 调研表明, 农田整理增加的有效耕地面积的数量是与地形、原农田的利用状态、 农田整理的标准等有关的, 增加的幅度在2.2% 5.5% 之间。二是土地整理后 生产能力得以提高。土地整理健全了农田的灌排系统, 消除了限制因素, 直接提高了土地的生产能力。在洪涝灾害发生频繁地区, 排水 系统的健全,会影响到农田土壤入渗率, 从而引起作物耕作有效期天数的变化, 这样农户可以以长周期作物替代短周期作物, 提高作物产量 3 ;在旱作地区, 灌溉系统的健全, 保证了作物的需水要求,同样可以改变作物耕作有效期的天数, 提高耕作复种指数; 限制因素的消除, 改变了土壤结构, 缩小了作物潜在生产 力与现实生产力之间的差距。据国家土地开发整理示范区之一的遂宁示范区坡改 梯工程表明, 将坡耕地整理为梯田, 粮食作物旱涝保收, 产量平均增幅30% 50%;无锡示范区农田整理也表明, 农田整理建成吨粮田833 hm 2, 每年增加粮 食产量190余万kg 4 。三是土地整理后农户对土地的投入与采用农业新技术 的可能性增加。农户对整理后土地的态度决定了农户对土地的投入程度与采用农 业新技术的可能程度, 而土地的权属状况、农田格局（田块大小、形状等）与农 户自身的素质又决定了农户对整理后土地的态度5,6。实践证明, 整理后的 土地权属更加清晰、田块的大小与形状更加适合耕种, 所以整理后的土地将诱导 农户增加对土地的投入,并采用更有效率的作物栽培技术。生产成本的降低表现 为土地整理后, 农户的劳动成本和生产物资投入都相应减少。这些成本的节约主 要包括三个部分: 一是由于田块集中节约的劳动成本。齐伟在河北曲周四疃乡调 查时发现, 采取一户一地做法的村庄由于可以采用大型拖拉机, 机耕费用在180 元o hm 2左右，机收小麦405元0 hm 2左右；而采取一户多地的村庄用小型拖拉机 机耕，需费用300元0 hm 2,机收小麦450元0 hm 2,且采用一户一地的村庄由 于地块集中， 减少了排灌设备和塑料管道的搬运， 提高了效率和延长了使用寿 命 7 。二是田块规整机械化耕作节约的成本。王万茂在无锡东亭农业现代化 实验基地开展土地整理时发现, 田块规模扩大后, 作业长度增加, 提高工作行 程率30% , 班工作量20% , 油耗降低10% , 最终降低生产成本15% 8 。三是 通过完善灌溉设施和田间道路系统 , 降低的灌溉成本和节约的运输时间。 J. Cast ro 调查表明,土地整理后农场到田块的平均距离从整理前的1. 19km 减少 到0. 83 km ,田间道路的改善使平均运输时间减少38% 3 。当然,土地整理 中对田间道路、灌溉系统、排水系统等投资所