深入研究探索 推动内部审计高质量发展 作者：李凤雏来源：中国内部审计 2021 年第 12 期审计是党和国家监督体系的重要组成部分。构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监 督体系，更好发挥审计监督的作用，需要国家审计、内部审计、社会审计密切配合、通力协作、形成 合力。促进内部审计高质量发展，既是适应我国经济社会进入高质量发展阶段的需要，也是内 部审计革故鼎新守正出新返本开新的需要。当前应当加强以下八个方面的研究探索。一、推动内部审计领导机制建设，保障内部审计领导体制权威高效新修订的审计法规定国家实行审计监督制度，“坚持中国共产党对审计工作的领导，构建 集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系”。审计署关于内部审计工作的规定（以 下简称规定）明确内部审计的领导体制是在本单位党组织、董事会（或者主要负责人）直 接领导下开展内部审计工作，向其负责并报告工作。建立健全党组织领导内部审计工作的体 制，应当贯彻党中央决策部署，结合部门单位实际，加强与体制相匹配并能保障体制权威高效 的机制建设。总体上，应当以坚持和加强党的全面领导为统领，把内部审计机构职责调整优化 同健全完善制度机制有機统一起来，以推进部门单位内部审计机构职能优化协同高效为着力 点，构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系，着力健全协作配合机制，形成配置 科学、权责协同、运行高效的监督网，更好发挥内部审计的监督、评价、建议功能作用。依据 原理、制度、实践，加强党组织领导内部审计工作体制所需要的机制建设，应当进一步深入研 究推进以下六个方面工作。一是党组织研究决定内部审计重大事项，督促内部审计工作报告制 度建立健全，明确报告的内容、形式、频次等。二是落实内部审计机构严格执行重大事项报告 制度，内部审计计划确定、审计情况报告、违规事项处理、违法问题移送等及时向党组织报 告。三是上级内部审计机构加强对下级内部审计工作的指导，在审计计划、审计工作方案、审 计项目实施重点等工作内容中体现党组织的领导意图，将党组织重要决策部署贯彻到内部审计 工作始终。四是切实发挥董事会审计委员会管理和指导作用，落实董事会审计委员会作为董事 会专门工作机构的职责，审计委员会定期或不定期召开有关会议并形成会议记录、纪要，加强 对审计计划、重点任务、整改落实等重要事项的管理和指导，督促年度审计计划及任务组织实 施，研究重大审计结论和整改落实工作，评价内部审计机构工作成效，及时将有关情况报告董 事会或提请董事会审议。五是建立总审计师制度作为党组织、董事会（或者主要负责人）领导 内部审计管理体制的具体实现形式。总审计师相对于内部审计机构主要负责人的权限层次更 高、职责范围更广、工作力度更大，是连接董事会（或者主要负责人）和内部审计机构的桥梁 和纽带。建立总审计师制度能够进一步提升内部审计工作的独立性和权威性，有利于保障内部 审计职责的充分履行，提升内部审计工作质量与效率。六是审计机关履行内部审计指导监督职责应当持续关注内部审计工作的领导体制、职责权限、人员配备、经费保障、审计结果运用和 责任追究等情况，注重了解总审计师、内部审计机构负责人的任免情况，必要时提供意见和建 议。二、做好“十四五”内部审计规划，进一步明确内部审计发展目标“十四五”时期是我国全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后，乘势而上开启全 面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年。中央审计委员 会办公室、审计署发布的“十四五”国家审计工作发展规划，要求加强对内部审计工作的指 导和监督，依法核查社会审计机构出具的审计报告，增强审计监督合力。国有企业、金融机构 和地方审计机关都在积极制定本单位或本地区内部审计工作的“十四五”规划，助力推动内部审 计实现高质量发展。贯彻落实“十四五”国家审计工作发展规划，制定内部审计发展规划在 基本原则方面应当做到“六个坚持”。即，坚持党的全面领导，全面落实本部门本单位党组织对 内部审计工作领导的各项要求，坚持和完善党领导内部审计工作的制度机制;坚持聚焦主责主 业，依照法定职责、权限和程序履行职责，坚持原则，恪尽职守，始终做到查真相、说真话、 报实情，客观审慎作出评价和结论;坚持监督与服务并重，准确履行内部审计监督、评价、建 议职能，以查核违法违规问题和揭露风险隐患为基础，深入分析原因，提出建议，推动整改， 促进组织完善治理、实现目标;坚持底线思维和风险意识，准确把握新发展阶段内部审计工作 新特征新趋势，提高风险研判能力，掌握应对和化解风险的策略，促进单位防范化解重大风险 健康平稳运行;坚持改革创新，创新理念、思路和方法，及时揭示和反映新情况、新问题、新 趋势，做到揭示问题与推动解决问题相统一，揭示问题、规范管理、促进改革一体推进;坚持 系统观念，强化统筹协调、整体推进和督促落实，加强上级单位内部审计机构对下级单位内部 审计机构的领导，增强工作的前瞻性、整体性和协同性，围绕“国之大者”谋划和开展内部审计 工作。经济学的比较优势原理告诉我们，内部审计要将有限的时间、精力和资源专注于做好本职 工作，聚焦主责主业，切实履职尽责，实现高质量发展，才能更有利于促进组织总价值达到最 大。审计机关应当围绕优化审计资源配置、提高审计监督质效、发挥审计监督效能，持续加强 指导和监督，推动内部审计从“有”向“好”“优”发展。基于既有基础，内部审计应树立并努力实 现“五个更加”的目标。即，内部审计领导体制更加健全，坚持和完善部门单位党组织领导内部 审计工作的体制，构建覆盖部门单位上下贯通、执行有力的组织体系，健全重要事项向党组织 请示报告制度;内部审计工作机制更加高效，合理配置内部审计机构和人员，构建计划立项、 组织实施、复核审理、督促整改等既相互分离又相互制约的工作运行机制，建立健全与内部其 他监督力量的贯通机制;内部审计制度更加完备，依据法律法规及审计机关、行业主管部门的 新要求，建立健全和修订完善本部门本单位内部审计制度，形成覆盖各业务领域各工作环节的 制度体系;内部审计管理更加规范，以提升审计质量为导向，进一步强化审计方案制定、现场 实施、问题定性、成果反映、整改落实等管理，强化内部审计人员责任，形成规范有序的管理 机制，防范审计风险;内部审计成果更加丰富，扎实开展好各类审计项目，坚持纵向到底、横向到边，拓展内部审计监督的广度和深度，实现机构和业务审计全覆盖，消除监督盲区。强化 审计整改、线索移送和责任追究。三、积极稳妥探索内部审计工作检查和社会审计报告核查工作，提升监督效能规定明确，审计机关可以采取日常监督、结合审计项目监督、专项检查等方式，对单 位的内部审计制度建立健全、内部审计工作质量情况等进行指导和监督。对内部审计制度建设 和内部审计工作质量存在问题的，审计机关应当督促单位内部审计机构及时进行整改并书面报 告整改情况;情节严重的，应当通报有关主管部门并追究相关人员责任。审计署关于加强内 部审计工作业务指导和监督的意见（以下简称意见）进一步明确了审计机关开展日常监 督、结合审计项目监督、专项检查的具体方式和内容等。通过内部审计工作检查，审计机关能 够及时掌握内部审计机构依法履行职责情况，能够更加直接、深入了解指导监督对象内部审计 制度建立健全情况、内部审计工作开展以及质量效果等情况，指出存在的问题并督促解决，推 动规范内部审计行为，强化内部审计质量控制，防范内部审计风险，提高内部审计工作质量和 水平。审计机关近年来结合审计项目单独开展了一些内部审计工作检查，既总结了内部审计工 作经验，也发现了内部审计体制机制制度不完善、职责履行不充分、审计程序不规范、审计整 改不到位等问题，并有针对性地提出了改进的意见建议。被检查单位积极支持配合检查，高度 重视检查发现问题整改，进一步健全内部审计工作制度，明确内部审计工作的领导体制、职责 权限、人员配备、经费保障、审计结果运用和责任追究等内容，建立检查发现问题整改台账， 明确整改期限、责任人和整改完成标准，将检查发现问题作为参考标准发送到所属各单位开展 全面自查，积极推进解决检查发现的审计整改不到位问题，制定制度规范审计项目作业流程。 实践表明，加强内部审计工作检查是促进内部审计高质量发展的重要手段。核查社会审计机构 出具的审计报告是审计机关的法定职责。新修订的审计法规定“社会审计机构审计的单位依法 属于被审计单位的，审计机关按照国务院的规定，有权对该社会审计机构出具的相关审计报告 进行核查”。现行审计法实施条例规定，审计机关进行审计或者专项审计调查时，有权对社会 审计机构出具的相关审计报告进行核查。审计机关开展内部审计工作检查、社会审计机构出具 的审计报告核查，既有利于推动内部审计更加规范开展，促进不断提升内部审计工作质量和成 效，也有利于推进单位重视内部审计工作，在机构设置、人员配备、经费支出等方面给予更多 保障。审计机关内部审计指导监督职能部门和组织实施审计的职能部门都应当重视和加强检查 核查工作。当前，检查、核查工作还处于探索阶段，内部审计指导监督部门开展此类工作需要 研究把握以下几个方面：一是既肯定内部审计工作，又对检查核查发现的问题充分征求内部审 计机构、社会审计机构的意见，得到内部审计机构、社会审计机构充分理解和支持，共同推动 检查、核查工作平稳有效开展;二是与审计项目相结合，提前与审计机关组织实施审计的职能 部门做好沟通协调，将检查、核查工作的主要内容和重点等纳入审计工作方案，防范检查、核 查风险;三是做好总结提升，推进形成检查核查方式、内容、重点、问题处理等一系列有章可 循的规范，为进一步深化检查、核查工作奠定基础;四是加强与审计机关组织实施审计的职能 部门的日常沟通联系，就开展检查、核查工作对提升内部审计工作质量进而提高国家审计工作效率的重要意义与业务部门达成共识，增强其在审计项目中进行检查、核查的积极性，增强检 查、核查工作广泛开展的合力。四、促进多方协同，推动形成内部审计指导监督合力内部审计工作涉及我国经济社会各个领域、各个行业、各个方面。树立系统性观念，促进 多方协同，推动形成内部审计指导监督合力至关重要。一是加强审计机关内部审计指导监督职 能部门与组织实施审计的职能部门间协同。建立内部审计指导监督职能部门与审计委员会办公 室秘书机构及财政、企业、金融、经济责任审计职能机构沟通协调机制，及时联系分享内部审 计指导监督工作规划、要点、重大举措、重点工作推进情况、典型经验做法、工作成果成效， 及时沟通分享党委政府对相应领域审计工作的重要决策部署、相应领域年度审计工作总体安 排、审计项目立项情况、审计项目主要内容和审计重点，以及审计发现的主要问题和整改情 况，沟通审计机关利用内部审计成果、被审计单位内部审计工作开展、聘请社会审计开展内部 审计工作以及社会审计机构出具的审计报告质量情况。同时，建立与审计机关派出机构的沟通 协调机制，充分发挥其派驻覆盖面广，与内部审计指导监督对象离得近、看得清、沟通方便的 优势，加强对内部审计工作的日常指导和监督检查。二是加强审计机关与内部审计所在行业主 管部门间协同。意见明确要求建立健全與主管部门的协作机制。审计机关应当注重发挥行 业主管部门的作用，加强工作联系，根据行业属性、业务特点、资金规模等因素，会同制定行 业性内部审计指导意见、内部审计工作指引等，协调开展被审计单位内部审计工作分类指导， 及时通报监督检查结果，形成监督合力。三是加强内部审计指导与内部审计监督间协同。规 定意见赋予审计机关内部审计指导和监督两项职责，审计机关在日常工作中可以通过调 研座谈、经验交流、培训研讨、以审代训等多种方式加强内部审计指导监督对象业务指导，可 以采取日常监督、结合审计项目监督、专项检查等方式，对指导监督对象进行监督。指导和监 督应该是相互依存、相互促进的关系。指导是监督的基础，即先有指导，再有监督;监督