公共政策供给不均在市场经济发展初期，我国政府针对特殊的国情，基于效率的考虑， 实施了诸多区域不平衡发展的公共政策。它们与其他一些非区域性的 公共政策（所引起的区域效应）一起，在某种水准上加剧着区域的不 公平。随着我国市场经济的发展和市场机制的完善，由公共政策不公 而引致的区域经济发展不协调、社会不公平问题更加显现出来。本文 以中部地区发展为例，分析国家公共政策不公对区域发展的不利影响， 探索在市场经济条件下，内部发展动力与外部力量共同作用的区域发 展途径。一、区域政策不公平区域政策是公共政策的重要组成部分之一。发达市场经济国家的区域 政策多以激励和促进欠发达地区发展为主。不过，改革开放以来，基 于对过去区域均衡发展政策导致的低效率的反省，我国政府制定了区 域非均衡的“梯度推移战略”。这一战略的核心是优先发展沿海地区， 然后顺次开发中部地区和西部地区。在实际操作层次上，政府首先是 加大了沿海地区的投资力度。19781994年，东部12 个省市共完成固 定资产投资36208亿元，占同期总投资额的60.5，而中部9 省区投 资额仅 14791亿元，只及东部地区的40，西部9省区投资额为 8882 亿元，只及东部地区的 24.51.其次是对外开放政策向沿海地区的倾 斜。对外开放作为中国的基本国策，包含有诸如在外资建设项目的审 批权限、税收、外汇留成和使用、外贸和信贷等方面的优惠政策。而 对外开放的地区首先全部集中于东部沿海地区。倾斜的沿海开放政策 再加上东部沿海地区固有的区位优势和与海外的亲缘关系，使沿海地 区成为外商投资（包括港、澳、台）的最主要集中地。到1995 年底， 外商直接投资的 89集中于沿海地区，而中部仅占7，西部仅占 4对沿海地区倾斜发展政策的实施，造成区域差距越来越大，区域矛盾 与摩擦也日益加剧，进而影响到包括东部沿海地区在内的国家的整体 发展。因为差距过大导致的严重不平衡，还带来一系列的社会问题， 防碍了小康社会与和谐社会的构建。因此，中央政府及时反思这些区 域政策，2000 年正式出台了“西部大开发”战略2.2002年，中央政府 出于对东北地区大量下岗职工、重工业衰退、投资能力低，经济增长 和居民收入增长缓慢的考虑，开始实施“振兴东北老工业基地”的区 域发展战略，重点支持东北地区老工业基地的调整和改造。至此，中 部六省地区成为改革开放以来国家区域发展政策的“边缘”地区。虽 然在 19531978 年国家因国防需要而实施的“三线”建设中，中部六 省得到了一些发展机会，但“三线”建设主要以国防工业为主，布局 上“靠山”和“进洞”，对区域发展影响较小。更为值得注意的是， 在市场经济的浪潮中，因为“三线”企业的天生弱质（如不合理的区 位等），部分企业倒闭，部分搬迁，这又加剧了区域的负担。尽管在 20 世纪 90 年代以后，中央政府增加了对中西部地区重大项目建设的支 持力度，扶贫资金、政策性贷款和以工代赈资金等各种形式资金向中 西部地区倾斜，不过，这仅仅杯水车薪，中部地区从整体上说，仍处 于被边缘化的境遇之中。在经济上也成为国家经济发展增长速度上的 “凹地”。二、农民受到的非公平政策待遇及其对农区的影响 从一些角度来看，中国农民在国家公共政策中并未得到公平待遇。第一，农产品价值链中高利润环节被垄断。如在农业生产中，农民只 能参与农业生产链中增加值最低部分的活动农田生产，而产前和 产后增加值较高部分，却被权力部门垄断。农业生产资料价格再高， 农民也得买；农产品价格再低，农民也得卖，因为供货渠道和收购渠 道单一。而且，农民只有生产自主权，而没有不生产自主权。即使无 利或微利，也不能选择不生产以规避风险。第二，长期实行的工农产品价格剪刀差使农产品价值流失。统购政策 使农民承受了因为产品统购价格低于市场价格而形成的利润损失，使 农民应得的利益转移到城市地区。农民利益持续被加速工业化资本积 累的不公平分配制度所剥夺。建国后，政府财政集中的农业剩余高达6000 亿元。从短期来看，这种制度具有一定的效率，但是却损害了农 民的利益；从长远来看，也损害了农业的效率。第三，对农村的公共产品供给严重不足。中国农民虽为国家经济的起 步贡献了巨大力量，但并没有得到应有的回报。农民是中国最大的纳 税群体，但没有享受到纳税人公平的待遇。国家在农村基础设施和公 用事业等方面的投入严重不足。2002 年各级财政用于乡镇卫生院的全 部财政事业经费接近60 亿元，只占全国各级财政卫生事业经费开支的 15.5，农村人口占我国总人口的约 70，其享受到的卫生事业经费 却微乎其微 3；教育经费投入也严重不足，农民子女受教育的机会远远 低于城镇。2002年，小学生人均教育经费支出城乡之比为134.5：83, 初中生人均教育经费城乡支出之比为129.1：78.24.对农民的政策不公反映在区域上便是对农区的不公平。以上问题均在 农区层面显现出来，并在很大水准上制约着农区的发展。中部六省大 多是农业大省，全区农村人口高达2.44 亿，占该区总人口的67.2， 占全国农村人口的31.2。中部六省承担着“国家粮仓”任务，但在 典型的农区，以上种种不公平表现十分突出。如农村居民人均纯收入 与城镇居民可支配收入的比值由1995年的 36.51降低到2003 年的 33.37，特别是自2000年以来，所占比重呈现逐年下降趋势，农民 的相对收入越来越低。不仅如此，在农村内部，贫富差距日益加大， 农村中的低收入者，根本无力进行扩大再生产，有些贫困农户，缺乏 必要的生活资料。国家对农民、农区的忽视，也是造成中部地区经济 增长速度相对凹陷的重要制度原因。虽然农区发展问题在改革开放之初的一些年代曾被政府关注过，但之 后便慢慢被置于次要地位。近几年来，随着围绕“三农”（农民、农 村和农业）的一系列问题出现，农区的综合发展才再次引起决策者的 重视。近两年来，中央为解决“三农”问题，在农业政策上出台了一 系列文件，这将为农区发展提供新的机遇。三、乡城移民及就业不公问题当前，乡城移民已经成为令人瞩目的重大社会问题。随着农村联产承 包责任制的实行、市场经济引发的竞争和对金钱的追逐以及农民对城 市生活的向往和较高的收入预期，越来越多的农民纷纷离开家乡加入 到民工流的行列之中。据2004 年国家统计局公布的数据，全国流动人 口已达 1.2 亿人。在全国的流动人口中，跨省流动的有4242 万人，占 35。从流出地区看，从四川流出的占 16.4，从安徽流出的占 10.2，从湖南流出的占 10.2，从江西流出的占 8.7，从河南流 出的占 7.2，从湖北流出的占6.6，六省市流出人口占全国跨省流 动人口的59.3，约2516 万人；从流入地区看，城市和沿海地区成为 农民工流入的主要地区 5.进入到城市中的打工者，虽为城市建设和经济发展做出了较大贡献， 却被排斥在城市边缘，成为城市中的弱势群体之一。农民工在城市里 面主要从事脏、累、危险的工种，生产生活条件恶劣，重大特大伤亡 事故频发，生命安全受到侵害。农民工的劳动报酬得不到保证，工作 时间过长，一些用人单位不按规定给农民工支付加班工资或少给加班 费，农民工的合法权益得不到保障。相当多的非公有制企业不按劳 动法规定与农民工签订劳动合同，黑中介与一些用人单位合伙侵犯 农民合法权益，农民工权益即使受到侵犯，也承担不起维权成本，农 民工基本人身权利得不到保障。流入地政府很少为他们提供相对应的 公共服务职能，计划生育、子女教育、成人教育、卫生防疫、安全生 产和社会保障等对农民工覆盖率低，有的甚至被完全排斥在外6.因为 流入地制度安排对农民工的忽视，不仅农民工自身受到不公正的待遇， 其子女也深受其害。跟随父母进入城市的民工子女，因为教育制度、 教育资源和自身经济条件的限制不能到公立学校就读，而收费低廉的 民工子弟学校也因为各种原因而难以为继，造成严重的教育不公平。这种社会不公平在民工流的主要来源地中部六省地区造成了明显 的负面影响。首先，因为大量成年农民“精英”（相对来说文化水准 较高）的流失，造成农村地区人力资源贫乏，剩下的多是老人和儿童， 农区发展受到很大制约。其次，就业不公造成农民工收入偏低。在过 去三年中全国进城务工者每年约有1.3 亿人，这些人每月收入和必要 的劳动保障较正常状态约低200多元，与此相关的是有250 万打工者 子女没有接受适当的教育（估计提供这种教育每人每年约需 600 元）7.四、结构调整及改革的成本支付不公在计划体制向市场体制的转轨过程中，由产业结构调整和国有企业改 制而造成的下岗职工问题颇为引人瞩目。在“效率优先”的执政理念 下，各级政府并未很好地考虑国有企业改革的成本及成本分摊机制， 由此导致其成本的很大一部分被下岗职工所承担，引发诸多社会问题。 2002 年末，我国城镇登记失业人口为770 万人，国有企业下岗未实现 再就业职工约为410 万人；其他下岗职工约为200万人；仅此三项之 和即为 1380万人。按照国家相关部门实际使用的城镇就业人员的数字 计算，我国2002 年城镇失业率约为7.2。如果再考虑到我国城镇登 记失业的劳动年龄限制和尚未登记的失业人员，扣减城镇下岗失业人 员中的隐性就业人员，我国2002 年城镇失业率大概在9左右。根据 国际上的较为流行的划分标准，失业率在 78为失业问题突出型 9以上为失业问题严峻型。不难看出，我国当前的城镇失业问题已相 当严峻，城镇真实失业人口已达到了建国以来的最高峰8.这些下岗工 人因为年龄、文化水准、技术等原因，再就业困难重重，因而生活十 分艰难。他们除了少量的城镇最低生活保障金外，大多数很少有其他 收入。微薄的保障金仅能满足其最低的基本生活需要，如果出现生病 等意外事件，其生活将极为困难，甚至陷入绝望之中。下岗职工年龄 多在 4050 岁之间，他们以前为国家建设事业贡献了青春，做出了较 大的贡献，因而下岗后普遍存有社会失落感，一些人还产生了心理问 题。尤其是对社会满意度降低，多数认为社会公平水准较差。行为学 研究认为，心理不平衡集中到一定水准之后，可能产生极端行为。因 此，大量的心理不平衡的下岗职工将对所在地区社会稳定和经济发展 产生影响。当社会不公超过了人们可以容纳和忍受的最大限度时，对 一个国家的经济发展和社会进步的影响将可能是灾难性的9.中部地区在“一五”至“五五”时期，曾是我国建设的重要地区，建 成了一大批国有企业。其在产业结构调整和国有企业改制中任务更加 艰巨，所产生的社会问题也更加突出，区域发展所面临的困难也就更 多。2003 年中部六省国有经济比例（国有及国有控股工业增加值占全 省工业增加值的比重）分别为，山西61.5、河南 54.4、安徽 60.5、湖南 58.9、湖北 59.2、江西 63.5，分别高出全国平均 水平（44.9）16.6、9.5、15.6、14、14.3、18.6 个百分点，这些国 有企业对国家经济做出了巨大贡献，而本由国家统支的负担如住房、 医疗、养老却留给了地方或企业。而东部省份国有企业较少（如浙江、 广东两省的国有经济比例分别为19.5和 25.2），民营外资发达， 需支付的改制成本也低。中部各省政府为了解决下岗职工的社会保障 问题，不得不在财政困难的情况下，抽、挤资金用于下岗职工的养老、 失业、医疗保险等社会福利（尽管是解决了部分下岗职工的问题）， 降低了所在地区在其他方面的社会性投资。例如，截至2005 年 3月， 河南省郑州市下岗职工共有84231人，其中有近3 万人集中于郑州市 中原区。这里曾是郑州市经济最有生机的区域之一，区内的五大国有 棉纺织厂奠定了郑州在全国的轻工业地位，但在产业结构调整和国有 企业改制中，企业职工利益受到很大影响。该区所支付下岗职工的生 活保障、医疗保险、失业保险等资金达2 亿多元，从而影响政府对基 础设施的投资，也影响了相关企业的再生产能力10.