第一章绪论第一节公共行政学概述一、公共行政学的涵义公共行政学，亦称行政学、行政管理学，相近的学术称谓另有公共事务管理学、公务管理学、政府管理、公共管理等。英文名称为Public Administration早期的公共行政学1911年弗雷德里克泰罗（Frederick Taylor）科学管理原理20世纪初期弗兰克古德诺政治与行政的“两分法”60年代以后，赫伯特西蒙（Herbert Simon）为代表的全新决策理论的提出及其应用，不仅 从理论上对提出了挑战，而且拓宽了行政研究的领域，提高和强化了“管理”在行政研究中的 重要性。关于公共行政制度或行政体制及其运行机制的合法性、合理性、有效性、发展性的比较系统 的思想、理论、逻辑、知识和方法的体系。在一般情况下，它主要反映政府（国家行政机关）管理国家事务、社会事务和自身事务的活 动，并通过对这些活动的本质与现象、主体与客体、观念与技术、内容与形式、制度与过程、 历史与未来的研究，开掘公共行政管理的规律性，帮助和推动这些活动的科学化、法治化、 规范化、合理化、效率化和时代化的进程。值得强调的是，政府公共行政管理在宪法意义上具有明确无误的公共属性和公共服务的职 能，与此相一致，“合法性”和“有效性”构成了政府一切行政管理思想和行政行为的基本价值 标准。二、公共行政学的研究对象与学科目的第一，研究关于建立和完善国家行政制度的理念、理论和方法，根本目的在于如何确保政府 的行政宗旨，确保政府及其官员依法行政，防止政府及其官员侵权、越权甚至实行行政专横， 同时确保政府及其官员积极而有效地履行宪法和法律赋予的公共行政职能。第二，研究关于提升政府公共行政管理的水准和行政效率的思想、途径和方式。其基本任务 集中在4个方面，即如何不断地提升政府公共政策的质量，不断地提升政府社会管理的水准， 不断地强化政府公共服务的功能，不断地提升政府的“与时俱进”和自律的能力。第三，在不断提高行政学术水准的同时，为政府公共行政管理提供系统的理论依据、论证方 法和实证技术，为国家行政发展和发展行政提供专业性意见。第四，全面培养政府公务员，尤其是行政通才。其综合性的学科优势有助于弥补技术专家的 不足。其独特的学科体系既可以对现现职人员进行业务培训，也可以对未来人员进行基础教 育。因此说，公共行政学是一门作用独到的学科。三、公共行政学的研究范畴与研究方法1. 公共行政学的研究范畴伦纳德怀特将公共行政学的范畴归纳为四大部分，即组织原理、人事行政、财务行政、行 政法规。卢瑟古立克（Luther Gulick）和林达尔厄威克（Lyndall Urwick）提出了著名的“七环节”理 论。台湾学者张金鉴试图用更细致的分类来表述公共行政学的研究范畴，提出了 T5M ”理论。 一般说来，公共行政学的基本研究范畴主要有以下各个方面：行政原理、行政职能、行政权 力（授权）、行政组织、人事行政（公务员制度）行政领导、行政决策、行政计划、行政程 序、行政执行、行政技术、行政行为、行政效率（绩效）、机关管理、公共财政（财务行政）、 物材行政、行政责任、行政监督、行政道德、法制（治）行政、行政改革、行政能力、行政 发展等范畴。2. 公共行政学研究方法公共行政学使用的分析方法具有两个方面特征：其一，公共行政学使用的大多数分析方法是众多社会科学共同使用的方 法，例如，逻辑分析的方法，包括归纳和演绎等等，社会调查的方法，社会统计的方法等; 其二，在实际的研究过程中，行政管理学使用的分析方法常常是交叉、交替和混合使用的。 公共行政学常用的分析方法如下：1. 逻辑分析方法2.法规分析方法3.历史分析方法4.实证分析方法5.规范分析方法6.比 较分析方法7.系统分析方法8.生理分析方法9.心理分析方法10.资料分析方法11.案 例分析方法12.量化分析方法13模拟分析方法15利益分析方法四、公共行政学的学科特点及与相关学科的关系（一）公共行政学的学科特点1. 综合性由政府公共行政管理的复杂性、广延性所决定2. 实践性 实践性是行政管理学的生命力和效用性的基础3. 系统性政府是一个按照一定法则建立的、有着一定结构和序列的组织系统，其管理 功能和行政活动或行政行为是按照一定法则相互联系开展的，进而产生整体效应。4. 技术性建立了众多的研究和解决问题方法的学科，并形成了方法论方面的综合优势。5. 发展性动态的、进步的、创新的（二）行政管理学与相关学科的关系1. 行政管理学与政治学。从渊源上说，行政管理学是政治学的分支科学。2. 行政管理学与行政法学。行政法学与行政管理学都是以国家行政为中心观念的学科。前 者有赖于后者不断充实其内容，后者则有赖于前者提供维护自身合法权威的规范，进而加强 自身的效能。3行政管理学与企业管理学。行政管理学与企业管理学是内容上交叉、理论和研究方法上 互鉴、学科发展上相互影响和相互渗透、研究领域上各异的两门学科。4.行政管理学与社会学。社会公共事业的管理是公共行政管理的重要内容，许多重大社会 问题只有依靠国家行政机关的法权地位和特有的方式、手段才能解决。所以，行政管理学与 社会学是相互促进、相互支持的。五、现代行政现象与现代行政精神（一）现代行政现象主要表现在三个方面：1.行政职能扩展。公共行政学（第三版）张国庆冲刺记忆版笔记 第一章绪论第一节公共行政学概说一、公共行政学涵义 公共行政学：又称行政学、行政管理学，是指关于公共行政制度或行政体制及其运行机制的 合法性、合理性、有效性、发展性的比较系统的思想、理论、逻辑、知识、方法的体系。二、公共行政学的研究对象与学科目的公共行政学的研究对象、学科功效、学科目的？1研究关于建立和完善国家行政制度的理念、理论和方法；2研究关于提升政府公共行政管理的水准和行政效率的思想、途径和方式；3为政府公共行政管理提供系统的理论依据、论证方法、实证技术，为国家行政发展和发展 行政提供专业性意见；4全面培养政府公务员，尤其是行政通才。三、公共行政学的研究范畴与研究方法公共行政学的基本研究范畴？1怀特将行政管理学的范畴归纳为组织原理、人事行政、财务行政、行政法规。2古立克“七环节”理论，即计划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算。3张金鉴“15M “理论：目标、计划、人员、经费、物材、组织、方法、领导、激励、沟通、 士气、协调、及时、空间、改进4一般来说，行政管理学的基本研究范畴主要有：行政原理、行政职能、行政权力、行政组 织、人事行政、行政领导、行政决策、行政计划、行政程序、行政执行、行政技术、行政行 为、行政效率、机关管理、公共财政、物材行政、行政责任、行政监督、行政道德、法制行 政、行政改革、行政能力、行政发展。公共行政学常用的研究方法？1逻辑分析方法；2法规分析方法；3历史分析方法；4实证分析方法；5规范分析方法；6. 比较分析方法；7系统分析方法；8生理分析方法；9心理分析方法；10资料分析方法；11案例分析方法；12量化分析方法；13. 模拟分析方法；14利益分析方法。四、公共行政学的学科特点及与其关学科的关系简述公共行政学的学科特点？ 1综合性；2实践性；3系统性；4技术性；5发展性。公共行政学与政治学、行政法学、企业管理学、社会学的相互关系?1公共行政学与政治学：公共行政学是藉政治学指引其努力的方向，政治学则赖于行政管理 学充实其内涵。2公共行政学与行政法学：公共行政学与行政法学在现代社会中是紧密联系、相互促进。3公共行政学与企业管理学：公共行政学与企业管理学是内容上交叉、理论和研究方法上互鉴、学科发展上相互影响和渗 透、研究领域各异。4公共行政学与社会学：公共行政学与社会学是相互促进、相互支持的。五、现代行政现象与现代行政精神现代行政现象：是指第二次世界大战以后，尤其是60年代以来，国际上，主要是发达国家 所出现的某些公共行政现象。现代行政现象表现在三个方面：1行政职能扩展；2不良行政现象增加；3行政管理和行政 管理理论现代化。现代行政精神：是指与现代行政现象相一致的，政府在实施公共行政管理过程中比较重视和 强调的某些行政精神。现代行政精神表现在三个方面：1主动进取；2追求卓越；3创新发展。追求卓越:是指现代政府在主观意愿与客观效果相统一的意义上追求出色的政府公共行政管 理，在比较的意义上追求不断提升并在实践中表现出具有卓越品质的公共政策能力、综合实 施社会公共行政管理的能力、有效地向公众全面提供公共产品和公共服务的能力、自律和自 我更新能力。帕金森定律：英国著名历史学家诺斯古德帕金森通过长期调查研究，写出一本名叫帕金 森定律的书。他在书中阐述了机构人员膨胀的原因及后果：一个不称职的官员，可能有三 条出路，第一是申请退职，把位子让给能干的人；第二是让一位能干的人来协助自已工作; 第三是任用两个水平比自已更低的人当助手。这第一条路是万万走不得的，因为那样会丧失 许多权力；第二条路也不能走，因为那个能干的人会成为自已的对手；看来只有第三条路最 适宜。于是两个平庸的助手分担了他的工作，他自己则高高在上发号施令，他们不会对自己 的权力构成威胁。两个助手既然无能，他们就上行下效，再为自己找两个更加无能的助手。 如此类推，就形成了一个机构臃肿，人浮于事，相互扯皮，效率低下的领导体系。彼德原理：是彼德根据千百个有关组织中不能胜任的失败实例的分析而归纳出来的。其具体 内容是：在一个等级制度中，每个职工趋向于上升到他所不能胜任的地位。彼德指出，每一 个职工由于原有职位上工作成绩表现好，就将被提升到更高一级职位；其后，如果继续胜任 则将被一个不能胜任其工作的职工所占据。层级组织的工作任务多半是由尚未达到不胜任阶 层的员工完成的。每一个职位最终都将达到彼德高地，在该处他的提升商数为零。至于如何 加速提升到这个高地，有两种方法。其一是上面的拉动，即依靠裙带关系和熟人等从上面拉； 其二是自我的推动，即自我训练和进步等，而前者是被普遍采用的。第二节公共行政学的演进简述公共行政学演进的几个历史阶段？1早期公共行政研究时期；2传统公共行政研究时期；3修正公共行政研究时期；4整合公 共行政研究时期。一、早期公共行政研究时期公共行政学的理论渊源？ 1西方近代政治学说尤其是国家学说；2君主时代德、奥两国的官 房学；3普鲁士的任官制度和英国的文官制度；4西方资产阶级革命时代兴起的行政法学。威尔逊的行政思想？威尔逊，曾任美国普林斯顿大学教授和校长，后任美国新泽西州州长和 美国第二十任总统，曾发表行政学之研究，该文是行政学发端的标志，威尔威也被认为 是行政学的创始人。1传统的论证集中在政治过程方面，对如何实施法律注意不够，应当把研究重点放到政府行 政管理方面；2要发挥和实现政治的功能，要纯洁政府的组织机构，加强执行，提高行政效率；3国家的权力是掌握在议会和行政部门手中，因此三权分立学说是不符合实际的，政治和行 政的两分法是正确的；4一个良好的政府应有两大支柱，即坚强有力的政务官和效能精干的文官。古德诺的行政思想？古德诺，曾任哥伦比亚大学教授、霍普金斯大学校长、美国政治学会的 第一任主席、塔夫托总统的经济与效率委员会顾问，代表作是政治与行政：对政府的研究。1三权分立学说是不符合民主国家的实际，主张否定三分法，用政治与行政两分法取代；2行政学不研究政治问题，不使用民主或程序的标准，而是研究政府的行政效率、使用方法、 技术的标准；3为提高行政效率，应将政治排斥在行政之外，将政府文职官员分为政务官和常务官，并规 定常务官在政治上中立。“两分法”之于公共行政学的意义？ 1政府由“政治”与“行政”两种过程构成，