罗森布鲁姆的多元公共行政观罗森布鲁姆，全称戴维H.罗森布鲁姆,系当代美国乃至整个西方世界最杰出的公共行政 学家之一，现任美国华盛顿特区的美洲大学(American University)公共事务学院公共 行政学教授、美国国家行政科学研究院院士。他于1964年在俄亥俄州的玛莉塔学院 (Marietta College)获得政治学学士学位，并且分别于1966年和1969年在芝加哥大学 获得政治学硕士学位和 博士学位。1994 年,罗森布鲁姆教授还因其杰出的学术声誉而 被其母校玛莉塔学院授予荣誉法学博士学位。在加盟美洲大学之前,罗森布鲁姆曾先后 在堪萨斯大学(Kansas University)、特尔阿维维大学(Tel Aviv University)、佛蒙 特大学(the University of Vermont)以及著名的锡拉丘斯大学马克斯维尔学院任过 教。作为具有国际声誉的公共行政学家，罗森布鲁姆教授曾经担任过美国公共行政学 会(ASPA)会长和最具权威性的学术期刊公共行政评论(PAR)的主编,1992年，他还 被任命为克林顿政府的人事政策与管理顾问。迄今为止,他发表了包括其名著公共行 政学:管理、政治和法律的途径在内的 150多篇(部)关于公共行政、法律、行政理论 与行政史、官僚政治以及公共人事问题等方面的论 著,其代表作公共行政学:管理、 政治和法律的途径一书已经被翻译成多种语言在包括格鲁吉亚、乌克兰、意大利、 葡萄牙、韩国、伊朗、以色列、中国以及中 国香港、台湾在内的多个国家和地区用于 公共行政教育,而且他还因其对公共行政领域的杰出贡献而先后荣获了著名的美国公共 事务与公共行政学院联合会和美国公共行政学会(NASPAA/ASPAA)杰出研究奖(1992 年)、美国公共行政学会查尔斯H.莱文纪念奖(1993年)、美洲大学公共事务学院杰出 学者奖(1994年)、美国公共行政学会德怀特沃尔多奖(1999年)以及美国政治学会约 翰高斯奖(2001年)等多项学术大奖。罗森布鲁姆教授应中国人民大学公共管理学院 张成福教授之邀，曾于 2003 年 12 月来我国进行学术访问并受聘担任中国人民大学客 座教授。二、公共行政概念再认识(一)公共行政的基本内涵自威尔逊提出建立一门独立的公共行政学科至今已经有100 多年的历史了,但是，迄今 为止,人 们对“公共行政”这一概念的界定仍然众说纷纭,甚至差异颇大，无论是在理论上 还是在实务上均尚缺乏共识。有人认为,公共行政系政府行为，亦即政府落实其目 的与意图的各种手段”,“公共行政作为一个领域，其主要关注实现政治价值的手段”,“ 公共行政完全可以与政府的行政相认同”。也有人认为,公 共行政运作过程由影响政府 施政目标或意图的行动构成。因此,公共行政可以说是经由组织与管理的过程,以建构政 府行动或营运的一部分,其目的在于执行立法部 门(或相关权威部门)的决议,同时接受司 法部门的审核”。还有人认为,公共行政是:(1)一个基于合作而组成的公共团体;(2)其范 围涵盖了行政、立 法、司法三个政府部门与相关组织;(3)在公共政策的制定方面发挥 重要作用,因而是政治过程的组成部分;(4)与民营部门管理在许多重要的方面存在明显 差异；(5)与民营部门或个人亦有密切之关系。更有甚者，人们常常会因为公共行政 这一概念的界定困难而倾向于忽视乃至放弃“公共行政”概念的界定问 题，就连美国著 名的行政学家德怀特沃尔多都曾经指出，用一句话或者一段话界定公共行政肯定会让人 如坠五里雾之中。罗森布鲁姆认为:公共行政的确包含着有计划的活动,它关注政治和政策制定,主要集中 于政府的行政部门,它不同于私营部门的行政，它主要关心法律的执行。有鉴于此，他 把公共行政”界定为:公共行政乃是运用管理、政治以及法律的理论和过程来实现立法、行政以及司法部门 的指令,为整个社会或者社会的局部提供所需的管制与服务功能。 ”(二)公共行政的特质 罗森布鲁姆十分强调公共行政的公共性，对于公共行政的特质,他主要是通过与私营部 门的行政进 行比较来加以揭示的。在他看来,尽管公共部门与私营部门在某些管理层面 和法律要素上可能具有一些共同点,但是,公共行政在许多重要的方面与私营部门的行政 均有所区别。他认为,相对于私营部门的行政而言,公共行政在以下诸方面均有其自身的 特性。第一,公共行政是以宪法为基础的。罗森布鲁姆认为,在美国,由于宪法采取的是分权与 制衡的原 则，宪法对权力进行分立并且对行政权进行控制，公共行政常常要受到行政 立法和司法这三种力量的主导。通常，人们会习惯地认为公共行政权是由行政当局的 总 统或州长等行政首长所掌握,其实,立法部门对行政运作所拥有的宪法权力更大。例 如,国会就依法拥有政府机关和部门的创制权,它可以从人员和预算上限制政府 机构的 规模，可以确定其使命和法律上的权力、内部的结构和地位，可以确定其人事的程序， 可以通过实施大量的行政法对行政程序进行管制。与此同时，法院对公 共行政也具有 很大的控制权，例如，法院可以对政府组织的权利和义务、受公共行政管理者行为影 响的全体和个人的权利和义务、公务员的宪法权利以及对宪法和部 门法的义务进行界 定。在罗森布鲁姆看来,由于立法与司法部门相继扩张权力,使得美国行政部门的首长或 主管实际上只拥有部分的行政权力。他认为,宪法上的分 权不仅使每一个部门对公共行 政拥有不同的权力,同时也造成彼此之间的协调问题,行政首长、立法者和法院要对不同 的选民、政治压力和时间限制作出回应。所以 这三个部门在公共行政上都有合法的利 益要求,然而，它们对于政府应该做什么以及如何运作却经常会产生不同的观点和意见。 此外,罗森布鲁姆认为,宪法的考虑 也确立了公共部门特有的、不同于私营部门管理的 价值观,例如,政府对效率的考虑就必须从属于包括代表性、责任与透明性在内的许多政 治原则之下。由此可见, 美国联邦与州的宪法不仅提供了公共行政存在的空间,而且也 同时对公共行政的运作形成了限制。第二,公共行政必须服务于公共利益。罗森布鲁姆认为,与私营部门的管理不同,政府有 义务增进 社会的公共利益,公共利益无疑应当成为公共行政管理者的职责所在和行动指 南,公共行政面临的核心问题就在于确保公共行政管理者能够代表并回应民众利益,否 则,民主制度便可能无以为继。在他看来,在当代公共行政实践中,一旦出现有害于公共 利益的行为,社会就会要求政府对此作出反应。即使是由某个政府机构制造的事端,公 众也会要求授权另外某个政府机构与其作斗争。他认为,正是因为人们认识到有害的行 为及其副产品不是他人的问题,所以人们要求公共行政管理者对公 共利益责任的承担并 非仅着眼于特定问题范围,而是应当遍及社会的各个层面。无怪乎美国著名行政学家戴 维K哈特说:公共行政并非一项专业技能，而是一种社会实践道德的形式。第三,公共行政较少受制于市场力量。罗森布鲁姆认为,公共行政与私营部门行政在面对 市场机制 时的表现也是不同的。相对于企业而言,政府运作较少受市场因素的干扰。公 共部门的各项运作及其所提供的服务或产品并不需要面对自由竞争的市场, 在大部分情 况下,公共部门各项业务运作的价格标签均是经由预算程序而非买卖双方在市场上的交 易所决定的。尽管近年来政府也采取收费或发行政府债券等方式筹 措部分经费,但是政 府的收入来源主要还是经由课税所获得的,即便是在使用者付费已经成为很重要方式的 地方,政府机关的运作也基本上是处于合法垄断的地位, 依照命令以固定的价格向社会 大众提供所需的各项服务,而不管这种做法是何等的困难和昂贵。当然,罗森布鲁姆也认 识到,公共部门远离市场机制使我们很难评估 公共行政运作的效率和价值。所以,他在 很大程度上认同,如果像公共选择理论所主张的那样强迫政府对市场的力量作出回应,那 么政府可能会更具有回应力、更具 有效率。第四,公共行政基于公众的信任来代表主权运作。在罗森布鲁姆看来,所谓主权,它特指 政治共同 体所拥有的至高无上的政治权力与权威,在美国,主权属于全体国民,人民主权 是通过代议机关来行使的,所以,公共行政,特别是公务员,往往被视为公共信托 人”(public trust)。他认为，作为人民主权的代表者,公共行政管理者的地位不同于一般 企业的管理者或经营代表,公共行政管理者参与公共政策 的制定与执行,并根据社会整 体的需要进行资源、价值观以及地位的分配。他们是主权的代理人,这意味着公共行政 管理者的各种行动均具有法律效力并以政府的强 制力为后盾。当然，在罗森布鲁姆看 来，认为公共行政管理者参与政策制定并不是说所有的公共政策都是由他们制定的或 者他们的全部工作就是制定政策,公共行政 管理者对公共政策过程的参与亦使其比企业 经理人员受到更多政治力量的影响,而且,参与主权运作的特性也使得涉及政策制定与执 行的过程的许多行政事务显得十 分宽泛,显得模糊,有时还显得易于变动。总之,罗森布鲁姆认为:对公共行政的任何定义均须强调公共行政之公共性特质，即使 公共行政 与私营部门的管理有许多相似点,但彼此在关键之处却存在很大的差异。就公 共行政而言,其关切的焦点在于公共利益, 它须在宪法的规范下运作,它较少受到市场力 量的限制,它基于公众的信任来代表主权运作。相对而言,私营部门的管理对公共利益的 关切层面则较狭隘,同时其主 要影响力量的来源是市场机制而非宪法。私营部门的行政 运作与主权无关, 很少有人视其为公共信托人。在政府将一些业务外包给非营利组织或 其他第三部门的时候,公共部门与私营部门的行政之间的界限可能会变得模糊。在公共 机关像企 业那样运营时,情况亦是如此。但是,正如企业部门不可能永远从事非营利的 业务一样,公共部门亦不可以采取企业管理架构作为其主要的运作模式。所以,公共行 政与私营部门管理的差异不仅将永远存在,而且更会持续表现在各自所拥有的价值与程 序之中。也正是基于对公共行政概念及其特质的上述认识,罗森布鲁姆指出看待公共行政应该有 管理、政治 和法律三种视角,并且从组织结构、对个人的观点、认知途径、预算、决策 行政责任与行政伦理等诸方面分别对公共行政研究的管理途径、政治途径和法律途径 进 行了阐述 , 进而相应地提出了公共行政研究应该对政治、管理和法律这三种不同的途 径进行整合。三、管理视角的公共行政观 罗森布鲁姆认为,从管理和类似企业管理的视角探讨公共行政的人们往往会尽可能地缩 小公共行政 与私营部门管理之间的差异,按照他们的观点,公共行政组织就如同一个大 企业一样,应该按照同样的管理原则与价值观来进行管理。在罗森布鲁姆看来,时至今 日,公共行政研究的管理途径已经发展成为两种派别,即传统管理途径和新公共管理途径(一)公共行政研究的传统管理途径罗森布鲁姆认为,公共行政研究的传统管理途径可以追溯到19世纪美国的文官制度改 革者,他们 将这种途径作为组织公共服务的方式。在这些改革者看来,文官制度改革所 要求的是政府事务中具有商业性质的部分应当以一种完全企业化的模式运作”，为了 实现企业化的经营，政府就得非政治化(nonpolitical)。传统管理途径的思维和逻辑 主要是建立在政治与行政二分法基础之上的。作为这场改革的坚定支持者,行政学的创 始人威尔逊就极 力主张行政问题是管理问题,公共行政是一种职业领域,行政应该在政 治领域之外寻找适当的定位。行政问题不是政治问题。他明确指出:行政学研究的 目标, 在于首先要弄清楚政府能够适当而且成功地承担的是什么任务，其次要弄清楚政 府怎样才能以尽可能高的效率和尽可能少的金钱或人力上的消耗来完成这些专门的任 务。换言之，根据传统管理途径的观点，公共行政的意义在于追求效能、效率以及经 济的最大化。另一位著名的行政学家怀特在其行政学概论中也明确指出:公共行 政学研究的起点应以管理为基础,而非以法律为基础,因此,我们应该多加注意