详解 PPP 模式的项目运作流程ppp 模式的项目运作流程（内部参考）一、操作基础PPP是Public-Private-Partnership的首字母缩写，常译为 公共-私营-合作机制”是指为了建设基础设施 项目，或是为提供某种公共物品和服务，政府按照一定的程序和方式，与 私人组织 （社会力量 ）以政府购 买服务合同、特许经营协议为基础，明确双方的权利和义务， 发挥双方优势，形成一种伙伴式的合作关系，并 通过签署合同来明确双方的权利和义务， 以确保合作的顺利完成，由社会力量向公众提供市政公用产品与服务 的方式，提高质量和 供给效率，最终实现使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。PPP 模式本质上是政府与社会资本合作，为提供公共产品或服务而建立的全过程合作关 系，以授予特许经营权 等为基础，以利益共享和风险分担为特征，通过引入市场竞争和激 励约束机制，发挥双方优势，提供公共产品 或服务的质量和供给效率。即建立政府与企业 “利益分享、风险共担、全程合作 ”的模式，形成 “政府监 管、企业运营、社会评价”的良性 互动格局。PPP模式的核心是在公共服务领域引入市场机制，因此，它不 仅仅是单纯的 融资方式，也是一种机制和制度设计。推广 PPP 模式进行城市基础设施的建设与运行， 可以将 适度的市场竞争引入城市基础设施领域，在实现社会福利、提高基础设施服务质量 的同时也给企业带来合理的 投资回报，同时也能够增强公共基础设施可持续运行的效率和 能力。 PPP 模式项目的实施主要包括项目选 择、社会力量合作伙伴确定、组建项目公司、 融资、建设、运行管理等过程。项目收入来源主要分三类，一是 完全依靠使用者付费，二 是政府支付服务费用，三是前两种方式的结合。PPP 有广义和狭义之分。广义的 PPP 可以理解为一系列项目融资模式的总称，包含 BOT、 TOT、DBO、BT0、 股权转让、委托运营等多种模式。狭义的PPP与BOT原理相似，都 是由“使用者付费”，但它更强调公共部 门与私人部门的全过程合作。二、总体要求（一）打破地域垄断和所有制限制。政府通过竞争机制择优选择合作伙伴，吸引各类社会资 本参与项目的投 融资、建设和运营等 ;鼓励有一定技术能力和管理经验的专业性企业通过 兼并、收购，跨地域参与市场竞争， 培育具有开拓国内外市场能力的大型市政公用服务企 业，提高产业集中度。鼓励以市代县、城乡一体化中的同 类项目进行打包，扩大市场规模。（二）落实费价政策。将市政公用服务价格收费或政府支付服务费作为合作伙伴的经营收入 来源。政府要合 理确定费价标准，完善价格调整机制，在合作伙伴履约的前提下及时足额 支付服务费和补贴，既保护消费者权 益，又保证投资者的合理收益。政府支付的服务费应 通过竞争程序确定，并纳入地方财政预算管理。向用户收 费的各类市政公用产品价格，应 按照相关规定进行成本监审并及时调整到位，价格不到位的，政府应予以补 贴。城镇综合管廊项目要明确各入廊管线行业费用分摊和价格标准。（三）规范运行操作。按照城镇市政公用各类专项规划筛选适宜 PPP 的项目，强化项目前 期策划和论证， 做好信息公开 ;通过竞争机制选择合作伙伴，按照 “政府引导、企业主导、 市场运作、利益共享、风险共 担”的原则，由政府与市场主体合作组建项目公司（SPC），具 体负责项目的投资、建设、运营、管养和服 务 ;政府与合作伙伴、项目公司通过合同或特 许经营协议明确约定各自的权、责、利 ;强化项目实施的全过程 监管。1、做好项目前期论证。开展 PPP 项目的可行性论证是决定项目成功的首要环节。筛选PPP 项目要符合当地城镇市政公用方面各类专项规划的要求，加强前期策划，可委托有 一定业绩和能力的设计 或咨询机构编制实施方案。实施方案应包括项目的基本情况、规模 与期限、技术路线、服务质量和标准、规划 条件和土地落实情况、投融资结构、收入来源、 财务测算与风险分析、实施进度计划、资金保障等政府配套措 施等内容。城市政府应组织有关部门、咨询机构、运营和技术服务单位、相关专家以及各利益相关方 共同对项目实施方案 进行充分论证，确保项目的可行性和可操作性，以及项目财务的可持 续性。实施方案须经地方政府审批后组织 实施。2、通过竞争机制选择合作伙伴。城市政府应及时将项目内容，以及对合作伙伴的要求、 绩效评价标准等信息 向社会公布，确保各类市场主体平等参与竞争。应按照国家招标投 标法规定的公开招投标方式，综合经营 业绩、技术和管理水平、资金实力、服务价格、 信誉等因素，择优选择合作伙伴。3、签订特许经营协议。城市政府必须与中选合作伙伴签署特许经营协议，协议主要应包 括：项目名称、内 容 ;范围、期限、经营方式 ;产品或者服务的数量、质量和标准 ;服务费标 准及调整机制 ;特许经营期内政 府与特许经营者的权利和义务，履约担保 ;特许经营期满后 项目移交的方式、程序及验收标准 ;项目终止的条 件、流程和终止补偿 ;违约责任;争议解决 方式等内容 ;以及其他需要约定的事项。4、筹组项目公司。中选合作伙伴可依合同、按现代企业制度的要求筹组项目公司，由项目公司负责按合同进行设计、融资、建设、运营等 ;项目公司独立承担债务，自主经营、 自负盈亏，在合同经 营期内享有项目经营权，并按合同规定保证资产完好;项目公司的经营权未经政府允许不得私自转让。项目形成的固定资产所有权在合同期满后必须无偿移交 政府。（四）把握 PPP 模式运用的关键环节。一是建立长期的政府与企业合作机制。关键在于政 府要处理好与市 场主体之间的关系，由 “经营者 ”转变为“监管者 ”、“合作者 ”。发挥投资人 在整合设计、建设、运 营、管理等方面的综合优势，让 “专业人做专业事 ”。二是建立合理 的利益共享机制。通过政府核定经营收 费价格以及以购买服务方式补贴标准，实现项目建 设运营的自我平衡，既要保障公共利益，提高公共服务质量 和效率，又要避免企业出现暴 利和亏损，实现 “盈利但不暴利 ”。三是建立平等的风险共担机制。政府和社 会资本应该平 等参与、诚实守信，按照合同办事，依据对风险的控制力，承担相应的责任，不过度转移 风险 至合作方。企业主要承担投融资、建设、运营和技术风险，政府主要承担国家政策、 标准调整变化的宏观风 险，双方共同承担不可抗力风险。四是建立严格的监管和绩效评价 机制。政府对 PPP 项目运作、公共服务质 量和资金使用效率等进行全过程监管和综合考 核评价，认真把握和确定服务价格和项目收益指标，加强成本监 审、考核评估、价格调整 审核，可以考虑引入第三方进行社会评价。健全完善正常、规范的风险管控和退出机 制， 禁止政府为项目担保，防范项目风险转换为政府债务风险。对未能如约、按量、保质提供 公共产品和服 务的项目，应按约坚决要求企业退出并赔偿，投资人必须按合约规定及时退出并依法赔偿，严格责任追究。 对防范企业自身经营 管理能力不足引发项目风险应注意及时规避。（五）实行分类指导，完善服务标准体系。根据行业经营特性，分类明确财政、用地、价格 以及行业管理的 重点政策，细化标准，建立科学的可持续的投资、补贴与价格协同机制。 形成合理的项目筛选、推出和开放过 程，强化项目策划，建立项目储备库，建立引资项目 长效机制，根据项目具体情况制定针对性的招商合作方式 和条件，重点推进条件成熟项目 的招商招标工作。各部门不得另行设置限制民间投资进入的附加条件。（六）试点先行，逐步规范。优先在城镇污水处理、污水处理厂网一体、污泥处理处置、供 水厂网一体、垃 圾处理、地下综合管廊等方面的新建、改扩建和运营项目中，优先选择条 件相对成熟的项目进行试点推进，通 过总结经验，逐步规范完善，为后续扩大对社会资本 全面开放提供指导。（七）建立信用评级和黑名单制度。各地要依托专业信用评价体系对项目涉及的政府支付能 力和企业信用进 行评价，信用评级将作为金融和财政支持的参考。对合作企业、咨询机构 建立黑名单制度，对于列入黑名单的 企业和咨询机构将予以通报。三、基础设施项目分类及应用 PPP 的方式（一）城市基础设施分类根据城市基础设施的行业性质及用途，分为以下七类。1、涉水项目：包括城镇供水、排水、雨水收集利用、中水回用、污水处理厂和管网以及 水环境治理工程等。2、燃气和能源项目：包括管道燃气、CNG燃气、LNG燃气、加气站、加油站及管网等。3、采用政府购买服务方式。此类项目经济上的显著特点是为社会提供的服务，以非盈利 为目的，使用功能不收取费用或只收取少量费用。如涉水项目中的城镇排水、雨水收集利用、排水管网、水环境治理项目，市政公用中的道路清扫保洁、公厕管理、市政照明、道 路桥梁维护、园林绿 化管养项目等。四、PPP 项目承接主体的准入条件按照 PPP 项目形成特点和项目特性，需要规范设置必要的社会投资人准入门槛，保障社 会大众和政府的权 益，主要方面如下：（ 一）信用与信誉良好。投资人要有良好的银行资信、财务状况及相应的偿债能力;重合同、守信用，具有社会责任感。（二）具有建设营造、经营管理、运营维护同类工程的业绩、资质或经验。投资人或投资人 组成的联合体要 有良好的业绩与技术能力，必须具备相应的专业资质资格，经验丰富。（三）资金充足，具有较强的财务与融资能力。投资人要具备良好的财务实力与融资能力， 具有良好的银行 资信、财务状况及相应的偿债能力及同类项目成功的盈利模式和竞争模式。（四）专业知识与技术力量雄厚。投资人要具备专业的 PPP 人才、技术人才、财经人才与 管理人才团队。（五）设备配置等要素实力良好。投资人要拥有专业的设备及完成服务所必须的其他重要要 素资源。（六）质量安全管理体系完善。近三年内没有发生过重大生产安全和质量事故，投资人主动 防范的意识强、 措施得力，合规性较好。具有独立法人资格 ;能遵从合同合法合规运营。在设置具体 PPP 项目准入条件时，应遵循 “公开、公平、公正 ”的原则，注意准入条件设 置的规范、合理 和可操作性。五、PPP 模式运作的基本流程（一）项目前期准备阶段在 PPP 模式中，项目前期准备阶段包括项目发起和项目准备两个部分。1、项目发起。项目发起阶段的工作主要内容包括启动准备和前期调研：组建项目实施班 子、制定整体工作计 划、开展项目调查等。实施ppp模式是一个系统工程，其复杂、专业程度极高。一要组建一个PPP项目实施团队，由市政府牵头，规划、建设、土地、发改、财政、审计、国资委、法制办等部门组成 领导小组 ;二是制定 具体工作实施方案，明确部门责任分工、目标任务和实施工作计划安 排等 ;三要根据城市总体规划和近期建设 规划，由政府组织相关部门或机构梳理城市基础 设施领域拟新建项目和存量项目，决定可以通过 PPP 模式运 作的具体项目清单，构建 PPP 项目库。2、项目准备。项目准备阶段工作主要是项目策划实施方案研究和编制：一是聘请顾问团 队;二是项目协议 ;三 是开展项目的前期论证，确定项目范围和实施内容 （项目建设规模、主 要内容和总投资 ）;四是前期沟通，研究项目模式，设计项目结构，编制项目实施方案;五是设计项目主要商业原则 ;六是财务分析，编制财务模型 ;七是确定投资人比选方式和原则 （确 定投资人应具 备的条件和能力及招标方式 ;双方的主要权利和义务 ）;八是组织相关单位讨论 方案;九是实施方案公示和报 批。在项目实施的最初阶段，需要考虑项目的可融资方式和财政是否负担得起，并要评估传统 方式与 PPP 方式之间 的效率比较，分析该项目是否适合采用 PPP 方式，拟定项目协议。聘请专业咨询机构，负责研究项目模式，设计项目结构，编制项目实施方案，关键是设计 项目主要商业原则， 进行财务分析，编制财务模型。组织专家对项目实施方案进行论证，