第 7 章 地质灾害防治公共管理71 基本认识711 灾难与教训1975年8月48日，第3号台风低压和西风带冷空气共同影响的河南省中部4.38X 104km2。范围降水总量201X108m3。，区域平均降雨量达458.9mm。板桥水库（林庄）、石漫 滩水库（油坊山）和方城北（郭林）等 3 个暴雨中心总雨量分别达 1631.1mm、 1434.4mm 和 1517.0mm。其中，暴雨中心林庄1h最大降雨量为189.5mm, 6h最大降雨量为830.1mm, 1 日最大降雨量为1005.4m m。特大暴雨导致板桥、石漫滩两座大型水库、竹沟、田岗两座中 型水库和58座小型水库在数小时内相继垮坝溃决，共造成29个县、1700X104亩农田被淹， 1100万人受灾，2.6万多人遇难，京广铁路被冲毁102km，中断行车18天，直接经济损失 近百亿元。2005年6月 10日，黑龙江省牡丹江市宁安县沙兰镇因山洪暴发，造成117人死亡，其 中沙兰镇中心小学学生105人。洪峰在沙兰镇只持续1 个多小时，由于河流泄洪断面不足、 桥梁壅塞等，沙兰小学内水深一度达到2.3m。沙兰小学位于沙兰河由西北向东偏南转弯的 凸岸河漫滩上，是沙兰镇地势低洼地带。2008 年 9 月 8 日 8 时许，山西省临汾市襄汾县陶寺乡塔山矿区废弃尾矿库溃决形成重 大泥石流灾难。尾矿库坝高约50m,库容30X104m3,尾砂流失量约20X104m3,沿途带出 大量泥沙，流经长度达2km,最大扇面宽度约300m,泥石流冲淤面积达30. 2hm。，最大 过流深度约20m，造成下游村庄和集贸市场人员死亡271人，伤34人。经调查，导致发生 事故的主要原因是企业违法违规生产和建库，隐患排查治理走过场。政府管理部门监督管理 不得力，安全整改指令不落实也是重要原因。因为早在2008年2月和8月初，位于下游的 白云村和云合村村民因发现尾矿坝渗水现象曾分别向当地政府递交了“救命报告”和“告状 书”，但未引起重视。1963年10月9日22时38分（格林尼治时间）意大利瓦依昂（Voiont）水库滑坡造成约 2600 人死亡。1999年12月 16日委内瑞拉泥石流， 6条泥石流沟冲毁6个旅游城市，造成3万多人 死亡。2004年12月 26日，苏门答腊岛附近海域发生8 . 9级强烈地震，引发印度洋有史以来 最为严重的海啸灾难，估计地震及海啸造成印度尼西亚、斯里兰卡、印度和泰国等国家约 22万人死亡和巨额财产损失。2005年8月28日，飓风“卡特里娜”（Caterina）袭击美国，登陆风速62. 57m/s。尽 管事先有预报，但风暴袭击地很多居民没有依照指示转移。这次灾害导致南部数州1500多 人丧生，新奥尔良地区损失惨重。2006年2月17日上午10时45分，菲律宾（Philippines）莱特岛（Leyte Island）南部圣伯纳 德（Saint Bernard ）镇特大滑坡灾难造成约1221人丧生或失踪。2008 年 5 月 5 日，“纳尔吉斯”热带风暴重创缅甸海基岛，横扫缅甸三角洲地区，巨大 风暴潮造成死亡与失踪约 lO 万多人。这些灾难事件有的具有不可抗拒的自然原因，但也与所在地区防灾减灾意识不强存在一定关系。这些经验教训提醒我们应认真思考既要控制地质灾害，更要主动进行地质环境管 理。因此，研究与传播防灾减灾知识，提升公共管理水平是人类社会安全和谐的客观需要。712 基本概念左传有言：“居安思危，思则有备，备则无患。”殷商时期的甲骨文中就有“炎”字， 意为“水”、“火”之合的现象，泛指天灾，即今天的自然灾害。自然灾害是一种突发的或逐渐累积的自然或人为事件，它的侵害程度已严重到要求受 影响的区域社会必须对它采取专门的对策。地质灾害防治公共管理的核心目的是培育社会公众要具有一定的地质灾难管理或应对 意识，相关政府公职人员和技术人员要有职业责任感。地质灾害可以视为一种具有生命体征的危机事件，这种危机显示出有生有死的周期 l 生特征。因此，这种事件过程可以划分为几个阶段，如分为五阶段则包括潜伏期、显现期、 突发期、衰减期和终止期，然后开始进入下一个循环。每个阶段的各个时期都比较分明还是 只显示某几个阶段，既取决于地质环境条件组合，也取决于引发因素的类型、作用强度、方 式和持续时问等。因此，地质灾害防治的公共管理和应急响应也应该是针对性的。第一阶段是灾害潜伏期，一般公民不易觉察，应对方法是以专业调查识别为主。 第二阶段是灾害显现期，一般公民能够觉察，但不一定认识到灾害风险可能来临，应 对方法是组织社区巡查监测并做好应急准备，专业人员判定发生原因及发展趋势，必要时发 出预警信息。第三阶段是灾害突发期，一般公民有组织地撤离，政府组织研究应急处置办法，专业 人员判定延续时间，灾民安置和应对投入将会持续大幅度增加。第四阶段是灾害衰减期，公共管理人员与技术顾问应及时考虑有限度地解除预警，研 究全面防治地质灾害的措施。第五阶段是灾害终止期，开始灾后恢复建设，在人均收入、就业、生产、住房建设、 交通、通信、电力和供水等基础设施等方面全面规划。713 基本认识在思想上明确，当代的灾害管理已成为国家持续发展的需要，对于政府与公众具有同 等的重要性，是国家和社会责任的体现，是广泛涉及政策、计划和组织执行等的一个特殊的 动态过程。灾害管理是试图通过对灾害进行系统观测和分析，改善有关灾害防御、减轻、准备、 预警、响应和恢复对策的一门应用性科学。灾害管理追求系统性，以保证在任何时候，尽最大可能，织掌握的资源和行动相互协 调，形成最佳的防灾减灾效果。通常，一个灾害管理循环或管理周期包括预防、减轻、阶段。确保相关的政府部门 或非政府组准备、预警、响应和恢复几个阶段。1）预防，目的在于阻止灾害事件的发生和（或）预防灾害发生对社会造成的有害影响，防 止灾难性结果出现。2）减轻，即采取行动（通常以专门法案的形式，如行政命令、立法、法规、技术规范等）， 以减轻灾害对国家或社会造成的影响。3）准备，即采取措施，如抗灾计划、物质储备和人员培训等，使政府、社会和个人能迅 速有效地对灾情作出响应。4）预警，专业机构经管理部门授权在大众媒体发布警示信息。5）响应，是指在灾害发生之前和之后迅速采取的措施，目的是解救生命和财产，以及处 理直接的破坏和其他灾害造成的影响。6）恢复，是在灾害过后帮助社会和国家的功能恢复到适当的水平，包括修复和重建，这 个过程可能很长。在恢复阶段突出发展理念是重要的，因为灾害影响往往会促使灾害管理水 平的提升，时机把握得当会促进社会发展和进步，实现“跨越式”发展。从本地区实际出发，灾害管理必须是一个综合的、持续的活动，而不是一时、一地、 一灾的反应。不同的地域或机构又组成不同的层级，如国家级、省级、县级、社区级，每级 都有自己对应的灾害管理周期。由于灾害在社区中发生，社区成为“灾害前线”，因此，任 何灾害管理机构必须让合适的社区参与，优先考虑社区的需要再作出安排。事实上，在灾害管理方面，常常是提出一个退路往往可以看作是一种进步。灾害发生 后，社会进步的一个突出的例子是推进突发公共事件的立法，它涉及社区提出需要，技术专 家（一般来自于学术团体和研究机构）确认科技水平的合理性，灾害管理官员确定行政管理的 内容，立法官员确定其法律形式。一个有力的明确的政策带来的好处是显然的。有关方面可能包括在减灾事务中得到政 府的领导；为法律法规制定提供依据；为有效的组织和职责分工提供依据；为合理利用资源 提供指导；维护国际尊严和自力更生，必要时得到最佳的国际援助。灾害管理对领导人员的基本要求包括，个人素质、专业能力、自信心、可靠的判断、 正确的决策、沟通能力、个人的榜样和适当的领导方式。如在领导方式方面，在有力的领导 人和强大的工作队之问，就可能存在“告诉、说服、协商和联合”等几种不同的方式。因此， 拘泥于一般性事务的领导方式可能影响减灾效果。整个灾害管理系统的组织与功能设定建议为图7-1。图 7-1 灾害管理系统的组织与功能滑坡管理问题的特点是，由于起因于地震、降雨或人为活动等的不同，其预警时期和 应急响应可能完全不同，灾害的发生可能迅速或缓慢。例如，崩塌、滑坡和泥石流堵塞河流 引起洪水，庄稼与田地受损，房屋及工程设施被摧毁。预警过度一般起源于连续不断的预警或多次重复的假警报，使得预警准备和公众意识 的高峰期和有效反应迅速消减。因为有关各方都不可能过长地保持高度戒备状态，尤其是同 样的预警方式下。常态下的一般措施包括土地利用法规，工程建筑规范，适宜的监测系统，居民的疏散、 迁址和公众意识及教育方案。管理的特殊问题是，进入灾区及行动路径困难，搜寻及营救的目标不够确定，继续滑 坡的危险妨碍响应，紧急避险可能引起居民的抵制，恢复重建选址的复杂与费用筹措困难， 严重情况下恢复的昂贵和不可能等。减灾的非工程措施（非结构性减灾措施）的首要点是审查法律体系，保证其中具备足够的 减灾内容，而工程措施（结构性减灾措施）反而是补充性的，这是社会发展到比较成熟阶段应 对灾害的重要体现。为了保持适当的意识水平，需要进行不断地检查评估。否则，计划可能会过时，公众 意识可能减退。灾害的风险评估涉及易损性或脆弱性，它包括了物质的、社会的、经济的和生态环境 的等方面，这种评估就是试图指出某一地区特定部分发生某一事件的概率。它的发生时问和 可能的强度或影响根据具体对象和引发因素的情况确定。“物质的”是指建筑物、基础工程和农业等；“社会的”是指脆弱群体、危险的居住与生活方式、地方风俗、贫困程度；“经济的”是指经济财富和增长方式，包括直接损失、间接损失、次生效应如传染病； “生态环境的”是指特定地区生态环境对干扰因素反映的敏感程度。 我们期望风险管理能够化解地质灾害防治和地质环境合理利用之痛，但也要与社会经 济发展阶段相适应，逐步实现风险管理涉及的风险识别、风险评估、风险决策和风险控制。72防灾减灾公共政策的制定721 公共管理的客观需求1）社会对地质灾害防治政策的需求；2）地质灾害发生的时间、地域和危害程度；3）地质灾害与国民经济建设的关系；4）地质灾害与社会发展进步程度的关系，地质灾害是社会问题的组成部分；5）地质灾害与社会经济可持续发展的关系；6）地质灾害与生态地质环境的可持续开发与保护的关系。722 公众政策的相关因素一个国家的防灾减灾政策要与社会经济发展水平相适应，要体现不同层次、不同地域 的需要。因此，制定公共政策的重要前提一是要认清推行减灾政策的制约因素，二是充分理 解不同国家文化和社会经济方面的约束。例如，发展中国家缺乏发达国家（或地区）具有的技 术基础，同一国家的不同地区也条件各异，就要求减灾政策和技术要求都应针对实施对象的 实际，避免使用建设费用高昂的技术措施。政策法规的制订必须考虑到损失者和受益者双方的责任和权益，要把普及防灾、避灾 和报灾知识，提高公众防灾意识置于等同于甚至高于直接实施工程治理的地位。如在滑坡区， 立法将其用作绿化带、草地、空地或农田是合理的；如果开发不可避免，则必须对地质问题 的严重性及其影响因素作出详细研究与评价，改良不利的地质条件，且实施开发过程中要严 格遵守工程设计和施工程序。政府决策者在制订地质灾害防治政策时，应充分考虑：1）谁受影响?2）影响程度与范围多大?3）影响的价值有哪些（经济价值和社会心理损伤）?4）不采取措施的后果是什么?5）问题的成因?7）国家的责任与地方政府的作用及其协调机制如何确立与分工?8）科学技术支撑条件；9）政府的职能；10）公众的义务；11）必要的资金。 因此，地质灾害防治法规体系至少包括如下方面：1）法律规章（包括中央政府和各级地方政府发布的法规）；2）技术规范标准