国际法商系 法学 1024 陈欢欢 35号论我国城乡土地制度的二元结构问题 目前我国实行的是城乡二元的土地公有制结构，城市土地与农村土地的产权主体不同。城市土地为国家所有，农村土地为农民集体所有。国家拥有高度集中分配土地资源的权力，国家规定和管制城乡土地的用途，建设用地绝大部分只能用国有土地，集体不可购买国有土地，国家可以强制征收集体土地。在现行的法律框架下，农民集体所拥有的农村土地产权是不完全的。集体经济组织只有土地占有权、使用权、收益权，而没有完全的处分权，农村土地只能通过国家的征收才能改变所有权主体和所有权性质。然而，在现行征地制度下，农民的土地财产权利被忽视，补偿不足。从现行的土地管理法的相关规定来看，在征地补偿方面，采取的是对被征收土地给予适当补偿，以被征地农民的生活水平不降低为原则；补偿标准是以产值的倍数为依据。城乡二元结构是发展中国家普遍存在的一种历史现象,是造成发展中国家城乡差距不断扩大的根本原因,也是长期制约我国农业、农村发展的体制性障碍。 由于特殊原因我国的城乡二元结构具有独特的体制特征。改变城乡二元结构,总的思路是深化改革,创新体制机制。政府有必要从二元结构调整的角度,重新审视目前的体制及政策,根据社会经济发展的状况,做出适当的调整。（一）“二元化”结构下的集体土地所有权制度 二元化结构下,土地人为的分裂为国有土地和集体土地两块，针对两者分别实施的调控和制定的法律也不尽相同。人们长期以来似乎过于注重于国有土地的立法，而农地立法受到了冷遇，近到物权法制定前期才有所改观。 我国的少量农地所有权立法经历了一个曲折的发展历程。解放初期，由于实行土改，废除了地主阶级封建剥削的土地所有制，实行了农民土地所有制，这既是共产党革命的政治承诺的兑现，也是亿万中国农民以生命为代价换来的对土地的“恋土情节”的生存感情的回报。50年代中期开始，我国开始了合作化运动，政府所引导的合作化运动，使农民从小块私有土地的所有者和耕种者转变成为合作社社员，变土地农民私有制为农民私有，集体统一经营使用的土地制度。1979年改革开放后，我国对农村的人民公社体制实行了两方面的改革，一方面实行家庭联产承包经营使用的土地制度，但土地仍归集体所有。另一方面，采取了政、社分设的制度，在农村建立了乡政府和饿村民委员会以及乡村合作经济组织。可以说，中国的经济体制改革就是从那时的农村家庭承包制推行开始的。农村家庭承包制调动了农民的生产积极性，并为乡镇企业的兴起创造了条件。但实行家庭承包制只是否定了城乡二元体制的一种极端组织形式人民公社制度，并没有改变城乡二元体制继续存在的事实。 （二） 二元体制下集体所有权的问题 正如许多学者所担忧的，现有集体土地所有权存在着性质模糊不清、主体虚位、权能不全、与国家所有权关系不清的缺陷。它们是集体土地所有权弱化的原因与表现，其直接后果将会进一步导致土地无人负责。因此，实际中便暴露出许多问题，加耕地流失，农业生产率低下、土地效应得不到充分实现等。耕地流失直接表现为：占地开发和部分占地建小产权房，农业生产率的低下，则成为现阶段三农问题的技术根源，土地效用得不到充分实现，导致了大量空心村的出现。 1、国家土地所有权与集体土地所有权之间关系的矛盾与冲突 我国的土地使用权市场包括两部分。一是国家向用地需求者有偿提供土地使用权的交易，其主要形式是土地使用权出让和土地使用权出租，这可以称作土地一级市场。而土地二级市场则是土地使用权本人所进行的土地使用权为标的市场交易，其重要形式是土地使用权的转让、租赁、抵押和投资。 2、集体土地所有权权能不全 依物权理论，所谓之财产所有权，是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利。集体土地所有权作为一种特殊的所有权，即体现了与国家土地所有权所不同的地位，集体土地所有权所缺乏的核心权能，即处分权。 （三）二元化结构下的农村集体土地使用权 与我国法律所有权的二元化结构相对应的，是法律一直将传统民法中的地上权区分为两种不同的类型，即建设用地使用权和宅基地使用权。这种二元化构成的选择归其背后的无奈，即建设用地使用权是我国房地产市场的要素。而宅基地使用权游离于市场之外，无多少自由而言，却负载了沉重的使命和负担，同样也是小产权房法律困境的根源之一。 现有的集体土地使用权主要是一种限制性物权这种限制性主要表现为主体的限制，基于不同种类的集体土地使用权在设置目的上的差异，法律对它们的使用权能和处分权能的不同限制；对农户拥有土地的最高面积的限制等。其中最主要的是主体的限制，由于集体土地所有权的团体性、社区性，加上国家对农村土地的保护政策，决定了集体土地使用权的主题范围主要为集体组织的成员。在多数情况下，拥有社员权是取得集体土地使用权的必要条件 （四）现有二元结构下的困境 农村土地是多种属性和多种权利的集合体，在现行的配置下，拥有土地承包权的农户要么经营，要么抛荒，土地既不能抵押也无法转让，农户不能将土地不同属性和不同权利让给他人。因而，土地的产权是有不可分割性的。正是由于这种不可分割性，使土地被束缚于一个限定的个人，稀缺的农村土地无法从低生产效率领域流动到高生产效率领域。土地利用效率的下降，直接导致了政府介入开发土地并采取政府强制安排土地制度，去推动农村土地变迁。这种强制最集中体现在对集体土地的国有化上面。 二元体制的立法形成了边缘性的法律空白地带，而小产权房就是在这种空白地带生存的一种特殊的不动产，它反映的实质上是农村房屋是否能自由交易，农村土地使用权是否能自由流转进入一级土地市场的问题。笔者不想过多着墨于小产权房背后的经济现象，只是想单从法律条文和法理上分析一下，小产权房的合法性以及面队存量可观的即存事实，怎样以较为妥当的方法解决而平衡各方利益。 二元体制的改革，无论是农民宅基地的流转，还是抵押，都需要有法律上的明确界定，从以往的立法过程来看，我们已经看到了法律的逐渐优化，而制度的改革完全可以先在各个地区范围内进行试点，总结经验，再逐步推广。即便有些做法同现行的法律有不一致之处，或者找不到现行的法律与之相配，亦可进行试点，若证明行之有效，即可修改法律或制定新的法律。中国的经济体制改革正是这样一步步走过来的。1