上海市人民政府办公厅关于印发上海市灾害事故紧急处置总体预案的通知沪府办发200339号各区、县人民政府，市政府各委、办、局：上海市灾害事故紧急处置总体预案已经市政府同意，现印发给你们，请 认真贯彻执行。二OO三年十月一日上海市灾害事故紧急处置总体预案1.总则1-1编制指导思想以党的十六大精神为指导，深入贯彻“三个代表”重要思想，规范和强化本 市灾害事故紧急处置工作，促进本市形成高起点、高标准、前瞻性、操作性，与 上海特大型城市特点相适应的综合有力、统一指挥、规范有序、科学高效的灾害 事故紧急管理体系，为实现上海城市综合竞争能力的全面提升创造条件。1-2编制目的根据灾害事故紧急管理的需求,对本市的有关组织、资源和信息进行整合。通过整合现有灾害事故紧急指挥和组织网络，建立统一、规范、科学、高效的灾 害事故紧急处置指挥体系；通过整合现有灾害事故紧急处置资源，建立分工明确、 责任到人、优势互补、常备不懈的灾害事故紧急处置保障体系；通过整合现有灾 害事故的信息系统，建立信息共享、机制优化、防患未然、科学减灾的灾害事故 紧急处置防范体系。努力使本市灾害事故紧急处置做到领导一元化、指挥智能化、 决策科学化、保障统筹化、防范系统化，进一步增强减灾综合管理能力和抗风险 能力。1-3编制原则1-3-1以人为本。把保障人民生命安全作为灾害事故紧急处置的首要任务， 最大限度地减少灾害事故对人民生命的威胁和危害，不断完善对于弱势群体的救 助手段。充分发挥人的主观能动性，将减灾工作纳入城市建设和管理的各项工作 之中，采取各种有效手段和措施，提高城市紧急管理水平。1-3-2以防为主。把灾害预防作为城市减灾工作的中心环节和主要任务，完 善工作机制，运用信息化手段，使“测、报、防、抗、救、援”六个环节紧密衔 接，形成整体合力，提高对灾害事故发生发展全过程的综合管理和紧急处置能力。1-3-3分级管理。按照“两级政府、三级管理、四级网络”的体制，灾害事故应急处置工作实行“分级管理、按级负责”。除发生全市性特大、特殊灾害事故外，一般及重大等级区域性灾害事故由所在地区(县)政府负责组织处置，责任单位和相关部门按照各自职责，分工负责，紧密配合，迅速有效地开展应急救 援和善后处理工作。1-3-4平战结合。按照长期准备、重点建设的要求，把平时的灾害事故应急管理与国防动员工作相结合，在应急准备、指挥程序和救援方式等手段上，实现平时减灾与战时消除战争后果的有机统一。1-4编制依据1-4-1国家法律、法规：中华人民共和国防震减灾法、中华人民共和国防 洪法、中华人民共和国消防法、中华人民共和国气象法、中华人民共和国 环境保护法、中华人民共和国海洋环境保护法、中华人民共和国人民防空 法、中华人民共和国海上交通安全法等法律，以及相关法规、规章。1-4-2地方性法规、规章：上海市民防条例、上海市消防条例等有关地 方性法规、规章。1-4-3指导、参考文件和材料：国务院批准的上海市人民政府“三定方案”、 上海市城市总体规划(19992020)、中国21世纪议程-上海行动计划、上 海市国民经济和社会发展第十个五年计划、上海市灾害事故处置应急手册等 重要文件和材料。2 减灾工作概述2-1城市发展前景及加强减灾工作需求2-1-1上海是我国重要的特大型城市，将逐步建成国际经济、金融.贸易和 航运中心之一。2-1-2今后五年乃至此后一个相对时间段，随着城市经济和建设发展，上海 市的人口规模仍将适度上升，人口平均密度也会有所增加。而城镇规划体系的不 断完善和城乡一体化发展，将使中心城区人口密度下降、人口分布趋于均衡。2-1-3今后五年，上海城市布局将进一步趋于合理，以新城和中心镇发展为 重点，通过中心城、新城、中心镇和一般镇的城镇体系建设，中心城功能分区、“多心开敞”，市域“多轴、多核”的空间形态初步形成；重要设施、重大工程 布局相对科学合理，地下空间开发将大规模展开，可以有效缓解中心城人口和空 间压力。2-1-4今后五年，上海将进一步推进现代化基础设施体系建设。全力建设洋 山深水港区主体工程，加快上海国际航运中心建设；开工建设浦东机场二期工程 和浦东铁路，初步确立亚太地区航空枢纽港地位；加快推进新一代通信网络基础 设施建设，推动各类网络互联互通，使上海成为亚太地区重要的国际通信枢纽之 一；按照“三环十连”的城市骨干道路网络，建成市域高速公路基本框架。同时, 加快电力、燃气、供水、排水的网管和污水收集与处理等公用设施的现代化建设 和改造，抓好水环境治理、大气环境治理、固体废弃物处置、重点工业区环境综 合整治和绿化建设，大力改善城市生态环境。2-1-5今后五年，上海将着眼于经济全球化和信息全球化的趋势，把握我国 加入世界贸易组织和举办2010年上海世博会的历史性机遇，深化对外开放，加 快提高上海国际化、市场化、信息化、法制化水平，在更宽领域、更深层次上参 与国际分工和合作，在参与国际大都市的合作竞争中，提高服务全国、联系世界的能力。2-1-6进入二十一世纪的上海，面临着新一轮的建设与发展，其社会经济特 征和发展趋势，对减灾工作提出了更高的要求。全面加强上海灾害事故紧急处置 工作，对贯彻国家减灾战略、实施上海城市总体规划和“十五”计划，对强化城 市综合减灾工作、保证经济正常运行和维护社会稳定，对提高上海城市综合竞争 能力、加快现代化国际大都市建设，努力实现经济、社会、人口、资源、环境的 协调发展和可持续发展，具有特别重要的意义。2-2灾害事故现状与趋势2-2-1根据历史资料和专家分析研究，对上海可能造成影响和威胁的主要自然灾害有:台风、暴雨、风暴潮、赤潮、龙卷风、浓雾、高温、雷击、地质、地震灾害；主要人为灾害事故有：道路交通事故、火灾、化学事故和“生命线工程” 事故。（详见表1、表2）表1上海常见自然灾害现状灾种现状台风 本市每年都遭受太平洋热带气旋的袭击，1949-2002年间，以上海为中心的550 公里范围内经过而影响到上海的热带气旋共186个，并带来大风、暴雨、风暴潮 等灾害。暴雨 年均降雨量1123毫米，70%集中在4-9月，由于地势低洼，易造成江河泛滥，田 地被淹。市区排涝能力分布不均，尚需进一步加强。风暴潮 上海沿江沿海经常发生由台风引起的风暴潮灾害，对海塘、堤坝、内河防汛墙等 工程造成严重破坏。龙卷风平均每年有2-3次，主要发生在郊区（县），具有突发性和破坏性，危害较大。 赤潮长江口附近海域，每年都要发生多起大规模（面积超过1000平方公里）的赤潮 灾害，对海洋生物资源造成严重破坏，赤潮生物毒性对人类的身体健康和生命安 全带来威胁。浓雾 上海江海环绕，水气充沛，受城市热岛效应和大气环境等因素影响，浓雾天气有 增多趋势，主要集中在春季和冬季，对城市水上、道路和航空交通影响较大。 高温上海每年高于35C气温日数一般为9天左右，异常时可达20至30天，对城市供水、供电、农业生产和市民生活有一定影响。雷击上海属我国雷击多发地区，全市年平均雷暴日为53.9 天。雷击 造成的人员伤亡每年都有发生，造成经济损失的严重性呈上升趋势。地质主要威胁是地面沉降和地下水污染。采取人工回灌等综合治理措施后，沉降有所 控制；但地下水污染面积仍在2100平方公里以上，浅水含水层受污染状况较普 遍。地震 上海存在着可能发生中强以上地震的地质构造，历史上曾有5级左右地震的记录, 南黄海及邻近省市地震对上海可能产生的波及影响也不容忽视。现被国家列为地 震重点监视防御区。表2上海常见人为灾害事故现状 灾种现状 道路交通事故 全市现有机动车已达百万辆，道路总长超过6500公里。道路交通事故是目前上 海发生率最高、伤亡人数最多、经济损失最大的事故种类，且呈上升趋势。火灾 火灾是上海常见且危害较大的事故种类之一。化学事故上海是我国主要的化工生产基地之一，在生产、储存、运输和使用过程中，涉及有害化学物品在7570种以上，年用量超过1亿吨。较易引发化学事故。“生命线工程”事故（供水、供气、供电、通信等） 由于上海现有煤气、自来水地下管道、供电和通信线路等部分设施老化，加上违 章施工和使用不当及偷盗、人为破坏等问题，造成煤气泄漏燃爆和大口径水管爆 裂、供电、通信线路中断等事故时有发生。2-2-2由于上海人口、经济要素密集，以及特定的地理位置，不同类型的自 然和人为致灾因素的相互影响和相互作用，构成了以非自然因素影响为主的高密 度生态条件下上海城市灾害事故显著特征。复杂性。上海城市致灾因素复杂，主要表现在自然和人为因素互为交叉作用,历史、地理、人口、经济、文化、管理等可能成为诱发灾害事故的因素。人为性。本市道路交通事故、火灾、化学事故、生命线工程事故等人为灾害事故所占比例较大，表现为频率高、伤亡多、危害大，而且在今后很长一段时期 内，这些灾害事故将继续成为应急处置和防范的重点。多样性。上海城市既有自然灾害事故，又有人为灾害事故，常见、多发和可能产生较大影响和威胁的有19类25种（参见附件2 ）。放大性。2002年底上海人均年国民生产总值已达到5000美元，城市人口、 财富、资源高度密集，且处于活跃流动状态，一旦发生同等级灾害事故，所造成 的绝对经济损失相应增大，影响范围也更广。2-2-3今后五年乃至此后一个相对时间段，上海市的人口和经济总体规模仍将有所上升，相对脆弱的生态环境系统短期内难以得到根本改观，城市重大自然、 人为灾害和事故隐患依然存在，并且新的致灾隐患还可能不断出现。根据专家分 析和预测，灾害事故所造成绝对经济损失和社会影响将可能出现进一步上升的趋 势。2-2-4根据有关资料分析和专家预测，本市主要自然和人为灾害事故的排列 顺序基本不会发生明显的变动。汛期的台风、大暴雨和风暴潮仍是上海主要自然 灾害和重点灾种；道路交通事故、火灾、化学事故也仍将是上海城市三大人为灾 害事故。2-2-5环境灾害、地面沉降、地震将是主要的潜在灾害隐患，除直接发生造 成重大损失外，还可能形成灾害高发宏观背景，加大其他灾害事故发生频率。2-2-6可能危害本市的新致灾源主要有：现已建成4000多幢高层和超高层建 筑,使本市消防面临严峻考验；随着地下空间加快建设和开发利用，可能出现新 的事故多发区；在经济和社会发展对于信息化的依存度迅速提高的背景下，雷击 的灾害影响将日益显现；由于人口密集、人员流动频繁，国际化程度提高，可能 造成变异疫情流入频率高，流行性传染病易发、高发的疫情新特征；“西气东输” 将实现本市能源结构的调整，但因横跨几千公里，隐含着输气管道受损或上游天 然气供应中断等危及城市生命线安全的可能性；放射性污染致灾的可能性不可忽 视；众多大楼外饰玻璃幕墙形成了 “光污染”，在台风、地震影响下还可能造成 “玻璃雨”。2-3减灾基础建设2-3-1制订规划。二十世纪九十年代中后期，本市先后制订了上海市城市 减灾规划、“九五”、“十五”减灾规划、中国21世纪议程一一上海行动计划 等一系列综合减灾和可持续发展领域的规划、计划。在上海市城市总体规划 ( 1999-2020 )中，专设了 “城市防灾和地下空间发展规划”章节。这些规划的 制订，对全市减灾工作起到了积极的指导作用。2-3-2法制建设。减灾法制建设取得了较大进展，随着国家有关防洪、防震 减灾、气象、消防、道路交通管理等灾害管理的法律和行政法规出台，本市相继 制订和颁布了地方性配套法规、规章，促进了减灾工作规范化和制度化建设。尤 其是上海市民防条例的颁布实施，有力地推进了本市实施和规范综合减灾工 作。2-3-3科学研究。近十年来，本市相继成立了 “上海市灾害防御协会”、