增减挂钩项目实施存在的问题 及解决措施对规范城乡建设用地增减挂钩工作的几点思考时开展对旧村庄的复垦还耕，在保证农村必要建设用地的前提下，将节约的 土地用于城镇建设，实现城镇建设用地增加和农村建设用地减少相平衡，耕 地占用与复垦相平衡，城乡建设用地空间布局优化。城乡建设用地增减挂钩 是一项有利于保护耕地、改善农民生产生活条件、保持经济可持续发展的基 础性工作，是统筹城乡一体化发展的重要抓手和建设社会主义新农村的重要 突破口。一、当前城乡建设用地增减挂钩工作中存在的问题（一）对挂钩政策的 认识存在偏差一方面一些地方把增减挂钩工作仅仅当成是增加城镇建设用 地计划指标的方式方法，对统筹城乡一体化发展和建设新农村重大作用认识 不足c有一些地区过分关注周转指标，简单地把增减挂钩理解为解决用地矛 盾的手段，对周转指标的关注度太高，期望值过大，存在着片面争取周转指 标规模的倾向。另一方面，由于工作没有按照要求进行，趋于片面，各地村 镇建设规划滞后，造成了增减挂钩与土地利用总体规划及村镇建设规划衔接 不够；前一阶段的试点T作，主要在于拆旧复耕和新村建设等，没有综合考 虑田、水、路、林的整治，没有充分做好与当地农民就业、产业发展、新农 村建设的协调和整体推进。（二）性质不同的两个区域在一起，产生利益的 偏向城镇化过程中容易出现土地城镇化了，但是人留在农村；或者人跑进城 里了，但是农村还留有居住的地方，这就是一个城镇化过程不合理的现象。 在目前我国城乡二元结构的条件下，把城镇和农村两个行政级别和性质不同 的区域放在一个项目区，似乎是消除了行政上的影响，但是我国长期形成了 城市和农村的区别，国家政策长期偏向城市，已经成为一个思维导向，当城 市和农村发生利益冲宋时，利益总是偏向城市。在一个项目区内，本来需要 两个行政区协商的事情变成为在项目区内解决，农村的利益容易受到侵犯。对规范城乡建设用地增减挂钩工作的几点思考为贯彻中央统筹城乡发展、促进新农村建设的部署要求，国土资源部在 深入调查研究的基础上，按照保障科学发展的总体要求，提出了以土地整治 和城乡建设用地增减挂钩为平台，促进城乡统筹发展的基本思路。城乡建设 用地增减挂钩是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村 建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面 积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证 项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕 地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。“城乡建设 用地增减挂钩”模式，是对近年来在“城镇建设用地增加与农村建设用地减 少相挂钩试点”中所采用的一种新的土地整理、利用和管理模式。城乡建设 用地增减挂钩一方面是建设用地的挂钩一一即在一定区域范围内城镇建设用 地的增加，必须以相当规模的农村建设用地减少为前提条件，以盘活闲置、 低效利用的农村集体建设用地的方式，为工业化、城镇化提供必要的建设用 地，实现城乡建设用地总规模的有效控制。另一方面是耕地的挂钩。以农村 土地综合整治新增加的耕地，对城镇建设占用耕地的有效补充，落实耕地占 补平衡，实现城乡统筹中“保护耕地与保障建设”的双赢。从本质上讲，增 减挂钩是建设用地的整理，是土地利用结构布局的调整和优化，也是城乡土 地资源的优化配置。具体来说，就是依据土地利用总体规划和城市、村镇等 规划，按照优化用地结构和布局的要求，弓I导农村居民点适当集中建设，同（三）对农民和集体的利益考虑不充分首先，从居民点的整理来看，国家规定农村居住用地不得超过 150 平方米，但是很多以前建造的房屋事实上都超过了这个标准，而这个超过的部分 事实上是新增耕地的潜力部分。超过的这部分怎么处理，是否应给予补偿以 及如何制定补偿的标准，决定、意见和批复都没有说明。其次， 由于挂钩项目通常是跨区域项目，必须依靠政府强力的行政手段来支持才能 顺利完成。然而在中国的现实条件下，比较容易忽视民众的意愿。民众祖祖 辈辈生活几十甚至几百年的地方，形成了特定的文化、特定的社会生态，他 们是否愿意搬迁，是否愿意家园环境改变，是应该考虑的。依靠行政规划建 立起来的项目区，如果只关注要实现的行政目标，就容易忽略这些要求。第 三，政府对如何在挂钩政策的实施过程中还利于民、造福百姓，考虑得不够， 也缺乏有效的保障措施，绝大多数试点地区没有制定土地收益管理办法，大 部分收益被地方政府拿走。（四）农村居民点成片拆旧整理难度较大由于我 省是一个高原山区省份，全省土地面积按地形看，山地占84，高原、丘陵约占有 10，坝子（盆地，河谷）仅占 6。自然地形地貌特点决定了农村 居民点分散，耕地质量较差，人均耕地少。由于农村居民点拆旧所需资金大、 牵涉部门多 , 实际实施的难度较大 , 与土地开发整理短短几年成百上千个项目 相比，深度和广度都远远不够。我省城乡建设用地增减挂钩试点工作才刚刚 起步，实施农村居民点拆旧整理缺乏经验。（五）制度不够完善，管理有待 规范 一是在操作过程中，相对集中地建设这些农民新村住宅时通常需要占 用一些农用地，从而产生了农用地被转用于住宅建设用地是否需要审批的问 题。二是将拆旧地块农民迁出后留下的农民住宅拆除，并进行复耕，使之转 变为农用地，用于与建新地块占用的农用地进行等量置换。这就产生了农民 迁出后的建设用地 （宅基地） 被复耕为农用地及土地用途变更登记的问题。三是“宅基地换房”模式中仍然存在土地征收问题。这是因为在增减挂钩中, 通过置换仍保持不变的只是农用地与建设用地的量，而不是集体所有的土地 与国有土地的量。四增减挂钩审批权限的划分，实行的是总量由中央控制； 在不突破挂钩周转指标的前提下，挂钩试点区地方政府负责具体审批；项目 区自行组织实施的体制，带来了审批权限的变化。另外，试点工作的相关监 管和保障措施还不健全，不少试点单位在建立挂钩周转指标台帐、试点项目 区实施管理方面仍显滞后，特别是在试点工作信息化管理考虑还比较少。二、规范当前城乡建设用地增减挂钩工作的对策（一）加强宣传，提高 认识城乡建设用地增减挂钩是在耕地面积不减少情况下保持经济持续稳定发 展，加快新农村建设进程的一种土地创新利用模式。挂钩试点工作应以落实 科学发展观为统领，以保护耕地、保障农民土地权益为出发点，以改善农村 生产生活条件，统筹城乡发展为目标，以优化用地结构和节约集约用地为重 点。目前，一些地方干部和群众对此工作的重要意义理解不深，个别基层政 府把增减挂钩工作当成增加城镇建设用地计划指标的权宜之计，对以土地整 治和城乡建设用地增减挂钩为平台，促进城乡统筹发展的基本思路认识不清。 部分群众安于现状的观念始终处于主导地位，对增减挂钩工作患得患失，动 员搬迁、合村并村工作很难开展。应充分利用现有媒体宣传增减挂钩工作的 法规政策；有关职能部门应开展形式多样的宣传培训工作，重点培训增减挂 钩工作应遵循的原则、挂钩内容、要求和工作程序等，提高干部群众的认知 度和认同度。（二）统筹规划，整体推进城乡建设用地增减挂钩，是一项综 合性工作，关系到社会、经济、文化等领域。因此，必须科学规划、统筹安 排、整体推进。要建立“政府主导、国土搭台、部门联动、统筹规划、聚合 资金、整体推进”的工作机制，抓住新一轮土地利用总体规划修编的时机， 在完善城市规划、村镇规划、产业布局规划基础上，综合设计挂钩专项规划， 统筹衔接居民点归并、农村社区建设、基础设施配套、农田综合整治和产业 布局优化调整；以县（市、区）为单位搞好县城、村镇体系规划编制工作。 根据当地自然和经济社会条件，确定挂钩项目区，合理布局新建区的区位、 规模和空间；搞好农民住房集中建设改造详细规划。设计部门应根据农民的 实际需要，结合当地风俗习惯、文化传统、建筑风格，搞好新房工程设计。 要整体考虑土地开发利用、农村基础设施建设、产业布局、生态环境保护、 农民就业和社会保障等问题，以挂钩为抓手，综合推进各方面工作，实现土 地利用节约集约、耕地资源有效保护、农民生活切实提高、城乡建设协调共 荣。（三）（三）以农为本，协调发展， 2010年中央一号文件进一步明确“有序开展农村土地整治”，“农村宅基地 和村庄整理后节约的土地仍属农民集体所有，确保城乡建设用地总规模不突 破，确保复垦耕地质量，确保维护农民利益。”农村整理出来的土地，首先 要复垦为耕地；其次满足农民建房、村庄基础设施和公共服务配套设施建设； 再次留足发展非农产业用地；最后运用城乡建设用地增减挂钩政策，将农村 节余的建设用地指标调剂到城镇使用，促进小城镇发展，同时要把获得土地 级差收益返回农村用于新农村建设，形成良性循环。通过农村土地整治，使 城乡土地资源、资产、资本有序流动，使农民居住向中心村镇集中，耕地向 适度规模经营集中，产业向园区集中，实现耕地增加、用地节约、布局优化、 要素集聚的目标。一些地方的实践证明，这样的思路和做法是可行的，也是 有效的。要继续打造好这个平台，规范有序搞好农村土地整治工作。要把农 民满意不满意、拥护不拥护、受惠不受惠作为衡量农村土地整治成效的根本 标准，做到整治前农民乐意，整治后农民满意，切实让农民得到实惠，真正 实现城镇化进程与新农村建设良性互动、协调发展。（四）因地制宜，稳步推进由于当前我省城乡建设用地增减挂钩试点工作才刚刚起步，鉴于农村居民点拆旧整理难度较大，应本着先易后难的原则， 应优先选择政府领导重视、当地群众积极性高、资金有保障、难度较小、具 有建设用地拆旧整理潜力的空心村、砖瓦窑场、工矿废弃地为主的“三项整 治”工作。在“三项整治”实施过程中积极探索“空心村”等整治新方法、 新形式，通过这些地区的示范，对存在问题和难点进行深入分析研究，以点 带面，为拆旧整理难度大的农村居民点积累经验，逐步推广，以促进城乡建 设用地增减挂钩工作向纵深推进。（五）完善制度，强化监管 深入（四）完善制度，强化监管深入分析“城乡建设用地增减挂钩”模式与常规的土地利用和管理模式存在 矛盾和冲突，在涉及进一步明确有关政策，如项目区的农用地转用审批、建 设用地转为农用地的土地用途变更登记、建新区中土地征收、审批权限等问 题，为挂钩工作营造良好的制度环境。积极引导并严格规范增减挂钩试点， 加强周转指标和节余指标的管理，保证城乡建设用地总规模不突破、耕地面 积不减少、耕地质量不下降，避免为了取得城镇建设用地指标，只注重耕地 数量而忽视耕地质量的现象发生，使政策初衷充分实现。增加对农村土地整 治投入，严格执行新增建设用地有偿使用费全部用于基本农田建设和保护、 土地整理、耕地开发的规定，防止不顾当地发展条件和客观环境，让农民通 通住楼房的现象出现，应保留平房和院落，保留农耕文化特点和当地民风民 俗。防止农村缺钱、城市缺地，两者一拍即合，大量农村土地继续流向城市 开展挂钩工作必须要经过批准，未经批准不得擅自开展；挂钩周转指标必须 纳入土地利用计划管理，实行规模控制，不得随意突破。建立挂钩周转指标 台帐、加强项目区实施监管，建立挂钩项目区数据库，推进信息化管理。加 强对拆旧地块的整理复垦监管，保证旧村庄、旧宅基地及时复耕，对周转指 标下达、使用、归还等进行登记和管理，确保周转指标有效使用、按时归还西宁市开展城乡建设用地增减挂钩试点以土地利用总体规划为依据， 按照“先复垦、后置换”的原则，西宁市即将在大 通、湟中、湟源三县开展城乡建设用地增减挂钩试点。据悉，目前前期筹备工作已经展 开。近年来，随着西宁市各地城镇建设的不断发展，城市化水平快速提高。 但是相当一部分农村居住环境和农民生活条件并未得到同步改善，诸如村庄布局散乱、基础设施滞后等问题仍然较为突出。特别是在国家继续试行宏观调控和严控城乡建设用地总规模的 背景下，作为全省经济社会发展较快的省会西宁市，仅仅依靠国家每年下达的年度计划指标，远不能满足全市各项建设的用地需求，建设用地供需矛盾显得十分突出。 开展城