肇庆市土地利用总体规划（2006-2020年）中期评估报告肇庆市国土资源局2013-6-203目 录1.项目概况11.1指导思想11.2评估目的11.3评估方式11.4评估原则11.5评估工作流程21.6评估基础资料32.新一轮土地利用总体规划概况32.1新一轮土地利用总体规划主要内容32.2新一轮土地利用总体规划实施情况53.土地利用总体规划定性分析103.1耕地和基本农田保护指标实现度评估103.2建设用地指标实现度评估113.3补充耕地目标实现度评估123.4规划布局和分区评估123.5重点建设项目实施情况评估134.土地利用总体规划定量分析144.1评价指标体系144.2评价方法154.3权重确定方案154.4最终选定指标及权重164.5评估指标计算164.6定量分析结果235.评估结论246.建议2461. 项目概况1.1指导思想肇庆市土地利用总体规划中期评估工作是以科学发展观为统领，围绕保护资源和保障发展目标，坚持“两区引领两化”，坚持实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，强化土地用途管制，促进节约集约用地，有效参与宏观调控，提高土地规划的科学性和权威性，使土地利用总体规划能够应对经济社会客观发展的要求，促进经济社会全面协调可持续发展。1.2评估目的通过对肇庆市土地利用总体规划（2006-2020年）（以下简称“规划”）目标、布局、措施等进行评估，掌握2005年以来规划实施期间土地利用变化情况和特点，分析规划实施的成效和问题，提出促进规划有效实施的对策建议，提高规划的合理性与现势性，确保规划发挥龙头作用，引导产业合理布局，在节约集约用地的基础上最大可能地保障社会经济发展用地需求。1.3评估方式土地利用总体规划实施评估分为定期评估与适时评估，本次肇庆市土地利用总体规划中期评估属于定期评估，根据国土资源部办公厅关于印发土地利用总体规划中期评估工作方案的通知（国土资厅发201325号），肇庆市土地利用总体规划中期评估评估时点为2012年。1.4评估原则（1）客观真实原则基础数据采用依法公布和审批的经济社会、土地利用等数据，保证评估过程和结论的客观性，如实反映规划实施情况。（2）综合评估原则规划评估应采用定性分析与定量评价相结合等方法，对各类用地变化情况、用地结构调整和空间布局情况、规划措施执行情况等进行评估，综合分析规划实施效益。（3）统筹兼顾原则评估过程中对涉及的问题，在分析、研究、论证的基础上，统筹兼顾，提出解决办法。1.5评估工作流程规划评估程序主要包括：（1）工作准备。根据文件要求申请评估经费，制定工作和技术方案，选择技术单位，确定技术人员。 （2）前期调查。收集经济社会、土地利用、相关行业数据、资料、图件。（3）开展规划评估。对规划实施情况进行定性分析与定量评价，总结规划实施成效、问题及原因，提出评估主要结论和促进规划进一步有效实施的建议。（4）编制成果。编制规划评估报告、表格等成果。（5）成果上报、备案。在进一步修改规划评估成果的基础上，将成果报省国土资源厅备案。1.6评估基础资料（1）社会经济资料。包括且不局限于2005-2012年政府工作报告、2005-2012年肇庆市统计年鉴。（2）土地利用数据。包括且不局限于肇庆市各县市区2005-2012年土地利用状况（变更调查）、土地利用年度计划执行情况、土地开发整理补充耕地情况、土地闲置情况、土地复垦情况等。（3）土地规划数据。包括且不限于肇庆市新一轮土地利用总体规划、各县市区土地利用总体规划（2010-2020年）、各县市区土地利用总体规划局部修改情况、使用有条件建设区情况及占用多划基本农田情况。（4）基础图件与数据库。包括且不局限于土地利用总体规划图，土地利用现状图、基本农田保护图、土地整治规划图、重大工程及重点项目布局图、建设用地空间管制分区图、中心城区土地利用现状图、中心城区土地利用总体规划图以及影像数据。（5）相关行业、部门规划资料。主要包括肇庆市经济社会发展“十二五”规划、肇庆市主体功能区划、肇庆市市域城镇体系规划（2001-2020年）、肇庆市城市总体规划（20102020年）、肇庆市重大项目建设“十二五”规划等规划资料。2. 本轮土地利用总体规划概况2.1本轮土地利用总体规划主要内容（1）规划的范围是肇庆市市域内的全部土地，包括肇庆市下辖的端州区、鼎湖区、广宁县、德庆县、封开县、怀集县，以及代管的高要市、四会市两个县级市，土地总面积约1.5万平方公里。（2）规划的期限为2006-2012年，十五年规划。（3）规划获批准时间为2011年1月17日。（4）规划采用基期数据为采用2005年土地变更调查数据。（5）规划与二调衔接主要体现在各县市区编制土地利用总体规划时土地利用现状数据需进行基数转换，并且充分落实好各项控制性指标。（6）规划的土地利用战略是围绕建设“最适宜旅游的花园式风景旅游城市、最适宜人居的生态型山水城市、最适宜创业的现代化工业城市”的目标，以落实“珠三角一体化”战略为契机，以保护耕地和基本农田、保护土地生态环境和节约集约用地为核心，实施“生态优先、有序拓展、功能提升”的土地利用战略。（7）规划的土地利用目标：至2010年耕地保有量不低于171095公顷，至2020年耕地保有量不低于170784公顷。规划期间，基本农田保护面积不低于150847公顷，基本农田保护率达到88.33%；通过土地开发、整理、复垦和园地山坡地开发补充耕地等措施，至2010年补充耕地14803公顷，至2020年补充耕地21335公顷；严格控制建设用地规模，至2010年，建设用地总规模控制在74980公顷以内，城乡建设用地规模控制在59511公顷以内，城镇工矿用地规模控制在24844公顷以内，建设占用耕地控制在2453公顷以内；至2020年，建设用地总规模控制在85428公顷以内，城乡建设用地规模控制在66630公顷以内，城镇工矿用地规模控制在31353公顷以内，建设占用耕地控制在7901公顷以内；以提高土地利用效益为目的，严格控制建设用地增量，积极推进节约集约用地，至2010年人均城镇工矿用地控制在146平方米以内，至2020年人均城镇工矿用地控制在142平方米以内；合理配置生态用地，努力改善生态环境，至2010年，全市城镇绿化率达到40%，人均绿地面积不少于12平方米，全市林地、园地等具备生态价值的用地比例不低于74%；至2020年，全市城镇绿化率达到42%，人均绿地面积不少于15平方米，全市林地、园地等具备生态价值的用地比例不低于73%。2.2本轮土地利用总体规划实施情况2.2.1规划实施成效（1）规划严格执行，在宏观调控及产业发展指导上发挥重要作用。土地利用总体规划和年度计划作为控制土地供应“闸门”的主要手段，有效发挥了对建设用地和固定资产投资规模、结构的调控作用，促进了国民经济的平稳较快发展。在土地市场秩序治理整顿中，以土地利用总体规划为依据审核各类园区和清理违法用地项目。规划对新增建设用地有保有压，利用结构不断优化，既有效遏制了城乡建设大量圈占土地的势头，又保障了基础设施建设及其他各项事业发展的必要用地，促进土地资源的可持续利用以及社会经济的可持续发展。（2）有力地保护了农用地特别是耕地。经过肇庆市国土资源局及各县市区国土资源局的共同努力，土地用途管制得到进一步加强，城乡建设农转非得到有效控制。鼓励各地使用存量建设用地，开展低效建设用地二次开发，降低经济发展对农转非的压力。规划基期，农用地面积占肇庆市国土总面积的91.46%，其中耕地面积占总面积的12.19%。2012年末农用地面积占总面积比例下降了1%，而耕地面积占总面积比例上升了0.55%。由于端州区及大旺华侨农场无法完成耕地补充义务，规划安排了山区县承接两地的补充耕地任务。规划实施数年以来，农转非占用耕地2101公顷，按照耕地占补平衡原则，肇庆市开展了土地开发整理复垦补充耕地工作，规划实施期间补充耕地14360公顷，远远超于农转非耕地占用量，除满足本地占补平衡需求外，还能在一定程度上帮助珠三角地区完成耕地占补平衡。（3）加强了基本农田保护力度。规划将基本农田保护区划入限制建设区，并实行严格的基本农田保护制度。与此同时将基本农田保护量逐级分到各县各乡镇，明确各级政府基本农田保护责任，并且将基本农用地落实到地块。规划期间，肇庆市基本农田保护任务为150847公顷，为增加规划弹性，在落实上级规划下达的基本农田保护指标基础上，肇庆市划定基本农田面积158389公顷，多预留基本农田面积7542公顷，并列明允许占用多预留基本农田项目清单，严格控制项目建设随意占用。2012年肇庆市各县市区乡镇与村民小组签订了基本农田保护责任书，在广东省出台的关于建立基本农田保护经济补偿制度的意见指导下，明确了市级人民政府及县级人民政府基本农田保护经济补偿标准。2012年末肇庆市基本农田面积为158389公顷，规划实施期间基本农田面积不减少，超量完成上级下达的基本农田保护力度。（4）稳步落实土地利用重大工程。肇庆市在规划实施期间开展了土地利用重大工程主要内容包括：土地开发整理复垦、园地山坡地开发、现代标准农田建设、“三旧”改造、建设用地整理、城乡建设用地增减挂钩，多角度多方位保障农业发展以及社会经济建设。（5）增强了全社会依法依规用地意识。规划实施以来，土地利用总体规划的社会影响日益扩大，土地利用规划在规划体系中开始占有越来越重要的地位，在土地管理中的基础和龙头地位逐步形成。相关行业、部门在编制规划时，把节约集约用地作为重要依据，在用地规模和布局上更加注意与土地利用总体规划相衔接，同时，公众依据规划关注和参与土地利用与保护的积极性进一步提高，维护土地权益的意识进一步增强。2.2.2规划实施过程中出现问题（1）规划期限长，建设用地增量指标不足肇庆市土地利用总体规划为15年规划，属于中长期规划。规划末年新增建设用地15364公顷，年均新增建设用地规模约1024公顷，难以满足肇庆市四县两市三区经济发展需要。（2）重视城镇工矿用地规划，对农村地区规划深度及广度不够由于城乡建设用地是约束性指标，为了发展地方经济，满足地方工业化、城镇化推进力度，规划将目光重点放在城镇工矿用地布局上，农村地区除进行建设用地挖潜、少量布局调整及分配基本农田任务外，其他内容深度不足。低效村庄只能进行复垦，无法完成改造；中心村只能进行内部整理，而不能进行并村扩张。社会主义新村庄建设必须通过挂上重点项目的名义进行规划调整才得以建设，乡镇企业、村集体企业发展只能靠挖掘本辖区存量建设用地，农民自建房“被违法”、“被不符合规划”，无法领取土地使用证或报批建设。（3）规划实施的保障措施力度不够尽管规划中已提出了五个具体的规划实施保障措施，但其力度不足，效果有限。不符合规划用地均是事后发现，平时缺乏人力、物力、财力进行日常监测。基本农田经济补偿标准较低，农民粮食生产积极性低，东南部分平原地区弃耕养鱼、弃耕种果及弃耕种花现象普遍。（4）规划未考虑到流动人口用地需求受珠三角一体化与广佛肇一体化以及产业转移，近年来大批量的流动人口进入肇庆，流动人口对商服用地及住宅用地也是有需求，特别是住宅用地，拥有山水城市美称的肇庆市作为广佛地区的后花园，越来越多的广佛人来肇庆市投资置业，这将进一步加剧肇庆土地需求与供给之间的矛盾。（5）规划编制及审批滞后性规划基期年为2005年末，开展规划编制工作为2008年，规划审批通过为2010年，五年期