.定密工作研究摘要定密工作是保密工作的基础,只有抓牢源头，打好基础，保密工作才能事半功倍。2010年新出台的保密法对定密工作有了新的规定，然而，实际工作中，由谁定密、怎么定密各地掌握不一，多数秘密文件的定密都由各单位自行决定，不同层级的国家机关和涉密单位多数存在“宁保勿放”思想，随意定密现象比较普遍，造成各种标有密级的文件过多过滥。本文从定密工作实际出发，首先对定密工作的相关理论进行了综述，即论述了定密与定密工作的涵义，原则及定密工作的意义，然后对定密工作现状进行了研究，并在此基础上提出了一套较为结合实际的定密问题解决对策，从而实现科学定密，全面提升保守国家秘密能力的基本制度保障。关键字：定密；定密工作；制度保障目录前言51 定密工作理论概述51.1 定密与定密工作51.2 定密工作的原则61.2.1 最小化原则61.2.2 精准化原则61.2.3 专业化原则71.2.4 法制化原则71.2.5全程化原则71.3 定密工作的意义82 定密工作现状82.1 保密事项范围不科学82.1.1 保密事项范围较宽，密级偏高82.1.2保密事项范围缺失、滞后92.2 定密异议程序缺失92.3 定密权限模糊102.4 定密责任人制度不彻底112.4.1 定密责任人的法律地位不明确、职责不清晰112.4.2 定密能力不强112.4.3 定密责任人的产生程序不规范123 完善定密机制的对策建议123.1 规范保密事项范围123.1.1 确定保密事项范围要以全面、准确和最小为前提133.1.2 与时俱进，动态管理定密工作133.2 健全定密异议解决制度143.3 细化授权条件，明确授权层级153.4 建立完善的定密责任人管理体系153.4.1 确立定密责任人的法律地位163.4.2 定期开展定密培训163.4.3 进一步明确定密责任人的任用条件16结束语16参考文献18前言保密工作是牵动着国计民生的大事，而定密工作是源头，在源头上任何一点微小的差池，其影响都是广泛的、深远的。2010年4月，全国人大常委会审议通过了修订后的中华人民共和国保守国家秘密法。新保密法完善了定密制度，强化了定密责任人、定密权限、定密程序和解密程序等方面的制度建设，努力形成权责清晰、程序规范、解密及时、监督有力的科学定密机制。目前新旧定密体制的转变仍在进行中，新保密法在实施中面临一些新情况。本项目旨在分析我国定密制度的现状与问题，借鉴国外做法，提出完善我国定密制度的对策建议。新修订的保密法第一章第四条提出，保密工作应实行“积极防范、突出重点、依法管理，既确保国家秘密安全，又便利信息资源合理利用”的方针，要贯彻落实这项要求，就必须首先抓好做好定密这项源头性工作1 定密工作理论概述1.1 定密与定密工作一般来说，定密有狭义和广义之分。狭义的定密，仅指国家秘密事项的确定，即有定密权的机关单位，根据相关保密法律法规和国家秘密事项范围的确定，对本机关、本单位自己产生的相关事项是否属于国家秘密以及属于何种密级做出准确判断，对具备国家秘密构成要素的事项，经过法定的程序，将其确定为国家秘密，以及确定相应的密级、保密期限和知悉范围，并在其载体上做出国家秘密标志的一种行为。广义的“定密”，除上述内容外，根据情况的发展变化，依据法定程序，对已确定为国家秘密的事项做出变更和解除的全过程。狭义的定密，只是整个定密工作的起点，是广义定密的一个初始工作环节。定密工作是一个集合概念。它既包括对国家秘密的确定、变更、解除等各项具体工作，也包括对具体定密工作的组织和对整个定密工作的监督管理，对健全完善定密体制机制，依法授予定密权限，确定和管理定密责任人，又包括相关机关、业务主管部门和保密行政管理部门对定密工作的指导和监督检查，以及保密行政管理部门对是否属于国家秘密和属于何种密级不明确、有争议事项的定密处理，还包括对定密工作情况的统计分析等。简单的说，定密工作就是指执行落实保密法第二章和相关定密制度规定的全部工作。由此看来，定密和定密工作，是既有联系又有一定区别的两个概念。1.2 定密工作的原则1.2.1 最小化原则最小化原则是现代定密工作的改革化体现，是面临的第一个挑战。随着通信多媒体高速发展，陈旧的定密模式往往不能满足信息资源合理利用的要求，需要我们在定密程序中必须做到定密范围和接触、知悉范围最小化，要坚持按内容定密、按需要知密，力求核心秘密最少、涉密环节最简、知悉范围最小，同时务必使国家秘密得到最严格、最有效的控制和保护。1.2.2 精准化原则精准化原则是现代定密工作的宗旨。“当务之急是要着力解决定密不准、标准不清、责任不明的问题，尽快建立严格、周密、科学的定密机制”。这需要我们在编制涉密事项范围目录一览表时，在确定、变更或解除国家秘密事项密级时，应组织详细调研，广泛听取业务参与人员意见，避免定密不准现象出现，一定要紧跟科研生产进展，动态更新涉密事项范围目录和涉密事项二级细目。1.2.3 专业化原则专业化原则是定密工作不偏、不乱的脑力保障。国家军工保密资格认证委员会在制定保密认证新标准时，着重强调了定密工作小组应由科研、计划、保密等部门人员共同参与，保证了定密工作会成员中的业务专业水平、保密管理能力、定密知识掌握程度等方面因素，能够为最小化、精准化等要求提供保证。1.2.4 法制化原则法制化原则是做好定密工作的基石。依法管理是保密工作的重要方针，在工作中要深入理解保密法律法规，继续健全保密管理规章体系，加强法制宣传教育，依法推进定密管理，依法惩处定密失当行为，切实打牢定密工作的法制基础。1.2.5全程化原则全程化原则是把定密工作全覆盖的动力。这里的“坚持到底”，是指要坚持全过程、全领域、全方位、全天候覆盖，切实做到国家秘密在哪里，定密管理就延伸到哪里。不能存在侥幸心理，必须做到百密不疏。尤其强调最小化和精准化后，即便有专业化原则作为工作保障，但难免会出现定错、定漏等现象，也难免在长期的科研生产中出现新的变化，这就需要保密管理部门坚持全程化原则，在整个涉密事项的生命周期内对其监督、检查，防止出现失泄密隐患。1.3 定密工作的意义在保密工作中，定密是一项源头性、基础性工作，及时、准确、科学定密，既是做好保密工作的前提，也是促进政府信息公开和信息资源合理利用的重要保障。只有把国家秘密定准了,保密工作才有明确目标,保密措施才能有针对性地落实,相关人员才能忠实地履行保密义务,纠正违规行为和追究泄密责任才有法律依据。定密又是一项知识性、规范性很强的工作,不了解相关法律法规,不掌握基本工作程序和方法,也断然做不好定密工作。只有确定了具体的秘密事项，保密管理才有具体的工作对象和目标，各项保密制度和措施，才能围绕具体的秘密事项来实施。2 定密工作现状2.1 保密事项范围不科学目前，国家保密行政管理部门会同中央有关机关制定了90多个保密事项范围，使绝大多数行业、领域都有了定密依据。这些保密事项范围具有法律效力，机关、单位在定密时必须严格遵循。然而，需要指出的是，有些领域的保密事项范围对可以定密的具体事项规定得还不是十分科学、严谨，有的事项的密级规定得偏高，有的事项不应该保密的也列入了保密事项范围，还有的对保密事项规定得过于原则，具体表现如下：2.1.1 保密事项范围较宽，密级偏高保密法对国家秘密产生的主要领域和国家秘密的密级做了原则性规定，并明确授权国家保密行政管理部门分别会同外交、公安、国家安全和其他中央机关，分行业、分领域制定保密事项范围。但是，在实际工作中，这些保密事项范围对于某一具体事项，特别是某一文件或密品的密级确定仍然显得过于宽泛，可操作性不强。究其原因，一方面由于这些保密事项范围产生于政府信息公开条例颁布实施之前；另一方面由于有些机关单位从自身利益出发，把商业秘密、工作秘密当做国家秘密来保护，认为把保密事项范围定的宽一点，密级定得高一点，保密的系数就大一点，从而导致范围较宽、密级偏高。2.1.2 保密事项范围缺失、滞后随着我国经济社会的发展变化，中央和国家机关机构调整及职能的转换，保密事项范围缺失和之后问题比较突出，需要修订的保密事项范围较多。有些机关单位没有保密事项范围，有些机关单位保密事项范围一旦制定就多年不动，内容不完整，修订不及时，已不适应定密工作需要。据统计，从时间点来看，保密事项范围的发布高峰是1995年、1996年和2000年，分别公布了11个、15个和11个，从时间段来看，部分年份制定修订保密事项范围的比例，1989年占4.3%，1990-1994年占14%，1995年-1999年占40.9%，2000-2004年占21.5%。同时考虑到十七大提出的“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制”的大部制改革后，部分机关单位职能转换，除部分保密事项范围修订过以外，其他的实施时间已经较长。2.2 定密异议程序缺失允许对定密提出异议，是解决定密不当问题的有效办法。新保密法第二十条规定了定密异议解决制度，但未明确具体的处理程序，无论是“自查”式的监督，还是为协助办案提供密级鉴定，都是在行政机关相对封闭的系统中进行的单方行为，未能充分回应社会对政府定密行为进行监督的合法诉求，特别是未能提供一套值得信赖的程序规定。其中，密级鉴定制度最有可能引入公众的参与，但是按照目前的规定和实践，密级鉴定最多也只能在机构之间进行，排除了个人或其他组织启动定密异议解决程序的可能性。国家秘密的政府信息属性决定了社会大众应当在定密异议解决程序中扮演一定的角色，国家秘密是一道壁垒，阻碍了公众对信息的获取。现在对公布信息的消极，有些是处于对社会的考虑，也有一些是为了保护本部门利益和名声，还有的就是不愿意打破过去的常规，怕出事担责任。一些部门以“不利于工作”、“不利于稳定”、以及“要考虑大局”等为由，把本可以或应当公开的信息变成了“国家秘密”，在传统社会中，公众只能被迫接受这一屏障所带来的不便。但是，随着知情权观念深入人心，政府信息作为一种公共资源，从理论上被认为属于社会大众所有，定密限制了社会大众获取和利用信息资源的范围，实际上就构成对信息权利的限制或剥夺。2.3 定密权限模糊定密权限的确定需要多部门配合协同，情况相对复杂，它涉及有行政隶属关系的上下级机关之间，没有隶属关系的申请单位与行业主管部门之间，以及上下级机关、行业主管部门与保密行政管理部门之间诸多关系问题，且政策性、原则性都比较强。新保密法颁布实施后，县处级以下的机关单位不再具有法定定密权，必须经过定密授权取得定密资格后，才可依法自主开展定密工作。关于申请的条件，国家保密局制定的定密工作简明手册中明确：“经常产生超出其定密权限的国家秘密事项的机关、单位，如果需要拥有相应定密权限，应当向上级机关或者主管部门提出定密授权的申请。”然而，由于这一条缺乏具体的量化限定，在实际工作中很难把握。若将定密授权标准设得过高，必定会将一部分真正需要取得定密授权的机关、单位排除在外，不利于实际工作；设得过低，也有违新保密法限定定密主体的立法初衷。2.4 定密责任人制度不彻底近年来，定密责任人制度在我国逐步推行，此举不仅意味着我国密级确定工作正在进入一种新的组织管理模式，同时也预示着此项工作要经受实践的检验。而在世纪工作中，定密责任人制度并不彻底，主要存在以下几方面的问题：2.4.1 定密责任人的法律地位不明确、职责不清晰定密责任人在履行职能时，应该具有权威性和决断性，只有这样才能对本单位的定密工作负起完全的责