乡镇机构改革的难点及对策【摘要】 农村牧区综合改革是全面推进新农村新牧区建设的重大举措，是一个系统、艰巨、长期的复杂工程。作为农村牧区综合改革的配套工程乡镇机构改革，这无疑是改革中最为复杂的系统工程，也是巩固税费改革成果的根本措施，直接关系到农村牧区税费改革的最终成败，是农村牧区综合改革的关键所在。本文在认真深入分本析乡镇改革的重点及难点后，提出了新的对策思路：首先、深化乡镇机构改革，提高农民素质, 推进村民自治。其次、完善管理方式，着力理顺县乡村关系。再次、全面强化培训工作，不断提高乡镇干部和各类人员的素质。最后、建立和健全新的考评机制，着力推动乡镇新体制的有效运行。乡镇机构改革的难点及对策一、乡镇机构改革的现状 （一）进多出少, 人员精简仍未走出历史怪圈农村税费改革、乡镇机构改革取得实效的关键是精简人员, 但从调查结果来看, 100%的乡镇精简的成效主要表现在两个方面: 一是精简了一批临时聘用人员, 这些人员有不少是原来的村干部;二是精简了部分年龄偏大的工作人员, 一般是提前离岗, 工资照发。绝大多数乡镇几次改革后, 乡镇的人员不是少了, 相反是更加膨胀了, 吃财政饭的人有增无减。以上两个因素给精简工作带来极为复杂的矛盾。由于县级机构编制部门没有权力, 在一些涉及机构编制的问题上, 往往是党委、政府决定后,由编办履行相关手续, 因此人员增长不易控制。如贵州合兴乡经过几年的精简后,财政供养人员逐年递增, 去年达130 多人, 实际超编近70 人。（二）乡镇行政机构缺少足够的监督系统 行政监督是权力的一个重要组成部分，是减少政府行为失误，确保政府管理畅通，高效运行的必要环节。从某种程度上讲，当前我国西部乡镇机构大部分地区是实行“人治”，更谈不上行政监督。 现阶段，在我国西部乡镇政权建设中却缺少有效的行政监督系统:首先，国家行政监督体系延伸到乡镇出现拉断层，中央省，地（市）县都设有政府的监督机关，负责对国家权力机关的监督，到乡镇基层政府却没有设置监督机构。就是有，也是一个虚设的机构，“上有政策，下有对策”使得乡镇机构免受行政监督，这样的话，那结果就可想而知拉。其次，缺乏自上而下的群众监督机制，乡镇政府的主要任务是贯彻执行党和国家的各项政策，指令和任务，但由于目前乡镇管理体制中缺乏自下而上的群众监督，使主人对公仆难以监督，难以落到实处。再次，乡镇领导者的自身素质，在中国当前行政监督体系中，领导者的自身素质也非常重要，提高行政监督意识，加强自我行政监督，可在当前我国西部的乡镇机构的领导者的自身素质普遍不高，缺少那种自我监督意识。（三）工作人员分流渠道窄，人员难安排 其实人员安排是西部机构改革中最突出的问题，乡镇党政机构处于整个国家党政系统的最基础的位置，直接面对基层，人员分流相对较窄，分流的渠道相对较少，因此完成人员分流任务十分艰巨，这就要求我们西部的领导者要解放思想，开动脑筋，大胆的开拓创新，全方位，多渠道做好分流工作。为了减少震动，使得分流工作既积极，又稳妥，应允许目前的分流工作带有一定的过渡性，逐步到位，同时要对分流人员出台一些优惠政策，确保分流人员一定的福利待遇。（四）人员有所精简, 但财政开支没有减少机构改革的目标之一是减少财政开支, 但是从现在的情况看, 这个目标被大打折扣, 有的甚至南辕北辙。对于那些改革停留在纸上的乡镇来说, 财政开支依然如故, 对于那些改革有所动作的乡镇来说, 财政效果也很微弱。分流人员工资照拿, 财政负担依旧。清退临时工要补发历年积欠工资, 还要给部分补偿费, 提前离岗退休人员要交养老保险, 这无疑使得财政负担日益加重。二、乡镇机构改革的难点（一）乡镇政府职能定位难 过去，乡镇政府作为中国最基层的一级政府，承担着中国农村牧区大量的社会事务管理工作，计划生育、社会综合治理、催粮派款等都是乡镇政府的中心工作，长期以来，行政干预是政府工作的重要方式，一个俨俨实实的计划经济的执行者和各项政策的实施者。改革后，由于职能转变，出现了一些新的问题，一是职责难履行。二是事务难应付。由于上下机构不协调，减人难减事的矛盾十分突出。三是干部难适应。税改后，乡镇工作的要求越来越高，面对新形势，部分乡镇干部在思想上、能力上、工作方法上表现出明显不适应，感到工作无所适从，为群众办好事、办实事有愿望没能力，有想法没办法，心有余而力不足。乡镇机构配套改革进展不平衡。中央虽然明确提出了乡镇机构改革的目标，却没有相应的配套措施。如转变乡镇职能，很多地方也认识到应该把乡镇职能转变到社会管理和公共服务上，但在县对乡的行政管理方式和乡镇财政窘迫的情况下，乡镇机构职能的转变举步维艰 ；乡镇债务、人员分流等棘手问题也没有明确的解决措施。虽然乡镇机构有改革的要求，但由于缺乏配套措施，不具备相应的条件，致使许多改革工作表现为应付上级要求，流于形式。在现有机构框架下解决乡镇机构问题，可以说基本没有出路，因此，必须认真考虑探索乡镇机构改革的新理念和新思路。乡镇机构改革是农牧区综合改革的关键。深化乡镇机构改革,重点是转变政府职能。要通过转变职能,精简机构和人员,进一步提高行政效率,建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的基层行政管理体制和运行机制。长期以来,由于多方面的原因,乡镇管理存在一定问题,主要表现在:职能定位不准、转变不够,内设机构及岗位设置不合理、职责不清、管理层次多,管理方式和服务方式跟不上形势发展需要,不能充分体现服务;事业站所小而弱、综合服务能力不强;干部结构不合理,学经济、懂技术的专业干部少,部分干部素质较低,思想观念、工作方式、服务能力不能适应新形势新任务的要求等等（二）改革后乡镇工作难乡镇政权是国家政权的基础，是党和政府联系农民群众的桥梁与纽带，是全面建设农村小康社会的重要力量。在当前市场经济条件下，乡镇工作面临着新的机遇和挑战，中央把推进乡镇机构改革，逐步建立廉洁高效、运转协调、行为规范的农村行政管理体制，作为农村工作的重点。乡镇机构改革后，新的单位应该有新气象，人员的工作积极性应有很大的提高，工作方式方法应有很大的改变，但这其中存在着一些很普遍的现象和很多问题，也是难以达到预期目标的症结所在。如：1、是管理方法没有变化。改革后，乡镇政府的工作应从过去的管理向扶持、引导、服务为主转变，但从目前看来，过去的管理方式现在仍然存在。一些乡镇干部依然是习惯发号施令，高高在上。2、是上下关系难以理顺。乡镇改革后，一些职能弱化的部门和单位被撤并，新单位与县一级管理机构并没对口，但人员比原来减少，而事却没减轻。原部门的业务一下集中到新单位，上级主管部门都认为自己的事重要，这让乡镇工作人员疲于应付，服务“三农”的工作得不到真正的落实。3、乡镇机构组成人员复杂，清退难、遗留问题处理难、基层情况复杂。乡镇作为基层政府，许多工作直接面队群众，承担的工作量大，复杂繁重，党务工作与政务工作的界限有时难以分清，难以把握。（三）乡村债务偿还难现在乡镇很大的一个难题就是债务问题。长期以来，由于各种原因，债务不断增加，已经危胁到乡镇机构的正常运转。做事要钱，不做事也要钱，钱从哪里来，对紧张的乡镇财政来说简直就是一筹莫展。为了建设基础设施达标乡镇，这些年来镇政府不惜借债上马搞街道硬化建设，以求提升自己的形象，这些政绩工程往往是建好之日，就是债主上门之时。机构改革后，管理区和有些单位被撤或并，其债务也随着一并划入新机构，造成新单位还未运转就已经是负债累累，运转艰难。多年来，能否在规定的时间内完成“三提五统”和农业税及特产税的征缴任务是决定乡镇干部升迁和政绩考核的主要依据，有些乡镇在未能及时完税的情况下，采取借本付息的方式举债上缴完成任务，年复一年，本息如雪球一样越滚越大。三、乡镇机构改革的对策(一) 深化乡镇机构改革，提高农民素质, 推进村民自治从某种程度上说, 有什么样的农民就有什么样的乡镇政府, 只有农民素质提高后, 才能真正制约和抗衡乡镇政府。社会主义民主的核心是人民当家作主，发展村民自治对发扬人民当家作主，促进人民的民主意识，推进我国的法制建设都有不可估量的作用，它为我国解决乡镇机构改革提供思路与方法，从而间接的解决了乡镇财政危机问题。通过村民自治制度的实施，一大批思想素质好、能力强、作风正、年纪轻、有文化、群众威信高的新型能人被推选出来，成为带领广大农民致富奔小康的带头人。调动了广大农民的积极性，进一步促进了生产力的发展；同时它还可以为广大农民提供一个参与管理农村社区事务，切身体验和感受民主的机会，促使农民的民主意识和政治能力得到不断培养和锻炼，通过从下至上的“民主现实化”的积累，为最终农民更加直接参与管理国家大事奠定基础。村民自治不仅促进了乡镇政府的民主建设, 同时也加强了对乡镇政府的民主监督。同时, 村民自治会推进乡镇政府管理方式和工作作风的变革, 也必然会带来乡镇内部职能、机构、人员及领导体制的变革。乡镇机构改革是中国农村改革的难点之一。提出这项改革的任务已经有很长时间，但改革的步履始终不尽如人意。农村税费改革启动以后，原本以为会给乡镇机构改革提供契机，但看起来事情并没这么简单。据国务院发展研究中心赵树凯先生的报告，在近几年内，乡镇机构看起来减少了，但精简的目的没有达到，财政开支也没有减少，一些地方陷入进退维谷的境地。乡镇政府机构改革是从根本上减轻农民负担的重要举措。但受村民自治水平的限制等多种因素的影响，乡镇机构改革不可能一步到位，应根据不同时期的不同目标确定相应的实施方案。优化机构设置，精简机构人员，提高行政效率，综合设置乡镇党政机构，严格控制领导职数，实行党政领导交叉任职，确实贯彻落实国务院关于做好农村综合改革工作有关问题的通知中有关年内乡镇机构编制和财政供养人数特别是实有人数只减不增。（二）完善管理方式，着力理顺县乡村关系明确县乡政府的事权关系，转变县级政府对乡镇的领导方式和工作方法。凡是属于乡镇行政管理范围的事务，县政府不再干涉；凡是县政府承担的行政管理职能不再交乡镇政府负责和实施。县级行政机关主要负责政策的制定和监督，乡镇主要负责政策的贯彻落实。改进对乡镇的年终目标考核办法，取消多个部门的考核评比，不再增加对乡镇党政领导的“一票否决”事项。按照政事公开原则，确立乡镇事业单位的独立法人资格，增强事业单位自我管理、自我约束、自我发展、自我决策和独立承担民事责任的能力。对其职能范围内的工作，乡镇政府做好督促检查和协调，对具体事务不予干涉，让其充分发挥技术优势，做好专业技术服务，切实解决对“三农”服务的缺位、越位和不到位的问题，着力解决“看得见、管不着”和“管得着、看不见”的问题。严格执行村民委员会组织法，尊重村社自治组织的法律地位和自治权益，提高村级自治功能，加强和改进村级党组织的领导和对村民委员会的指导，健全村党组织领导下的自治机制，扩大和健全农村牧区基层民主，引导农牧民运用“一事一议”等办法有序参与村级事务管理，推进社会主义新农村新牧区建设，属于村社的事务由村委会自行研究解决，乡镇不予包办。（三）全面强化培训工作，不断提高乡镇干部和各类人员的素质为提高乡镇工作人员的整体素质，增强为“三农”服务的能力和水平，根据关于贯彻干部教育培训工作条例（试行）的实施办法和乡镇工作人员培训工作规划，对乡镇工作人员有计划有目的的进行培训。要围绕提高乡镇工作人员的理论素养、知识水平、业务本领和管理能力，适应建设社会主义新农村新牧区的需要，确定培训的内容和重点，“需要什么，学什么；缺少什么，补什么”，提高培训的针对性，创新培训方式。根据不同的培训对象，采取灵活多样的培训方式，多搞短期强化培训，推广个性化、差别化培训。坚持培训与使用相结合，健全培训激励约束机制。改变“学与不学一个样，学好学坏一个样”的现象，建立以能力和工作业绩为导向的用人机制，引导工作人员注重自身素质和能力的提升，激发工作人员自觉学习、积极参训的内在动力，形成自觉求学、竞