七省市第七届建筑市场与招标投标联席会论文如何通过体制和机制的创新，使招投标工作真正做到公开、公平、公正郑州市建设工程交易中心 张连科 袁水懿引言招标投标工作是目前社会各界所普遍关注的热点问题。招标投标法实施近7年来，我国的招标投标工作已经取得了长足进展，招标投标领域不断扩大，招标投标行为逐步规范，招标投标已经成为推进现代市场体系建设的重要手段，对打破行业垄断和地区封锁，提高经济效益，保证项目质量，预防和减少腐败，发挥了重要作用。但我们也清醒地认识到，招标投标活动中还存在着一些亟待解决的问题。譬如，招标人规避招标、虚假招标的现象还时有发生；投标人串通投标、弄虚作假或者恶意竞标的情况还比较严重；评标行为不规范，一些专家不能从客观公正的立场出发对投标文件进行评审；行业保护和地区封锁还不同程度地存在，政出多门、规则不统一等。这些问题的存在，直接影响了招标投标事业的健康发展，妨碍了统一开放、公平竞争的市场秩序的形成。对此，尽管国务院有关行政主管部门、各级地方政府相继颁布了招标投标法的有关配套法规、规章，各级招标投标监督机构针对招投标活动中出现的新情况、新问题也不断推出了一些管理上的新办法和新措施，但道高一尺、魔高一丈，由于多种原因，这些问题还没有从根本上得到解决。如何通过机制和体制的创新，真正体现招标投标活动所应遵循的“公开、公平、公正和诚实信用”这一基本原则，使那些违法违规者无懈可击、无空可钻、有空不钻。笔者认为应着重抓好以下两个层面的问题：一方面要解决好根源的问题。通过建立长效的教育培训考核机制、科学的监管体制和完善的法规制度等，来提高招投标从业人员素质，遏制权力膨胀，实施有效监管，防止各自为政，维护法制的统一和完善。另一方面是遵循市场客观规律办事。通过增强投标人的竞争机制、改革评标标准和办法和完善社会监督机制，来使招标投标回归本来面目，让招标投标在市场经济的发展中自我完善。笔者针对所提出的上述观点，试从以下几个方面进行阐述。1 建立长效的教育、培训和考核机制，树立招标投标行业的良好形象1.1树立招投标行业形象的必要性一个行业的形象，是一个行业的品牌，每一个从事这个行业的人员都有一种自觉维护行业形象的意识。任何一个行业都必须树立本行业的良好形象，使每一个参与其中的新成员都有一种自豪感，继而去自觉地维护这个行业形象。这是促进行业有序发展和不断繁荣的基本保证之一。对我国的招投标行业来说，行业形象问题尤其重要。因为招投标领域范围较广，具有竞争性、松散性（往往以公众集会形式进行交易）的特点，每一个从业者的一举一动都会产生较大的社会影响，故良好的行业形象不可一日或缺。试想，在招标投标活动的开展中，如果对一些招标人规避招标、虚假招标，投标人串通投标、以弄虚作假和其他不正当手段骗取中标，一些招标代理机构违法违规经营、相互之间恶性竞争等现象视而不见，势必会直接影响招标投标事业的健康发展，妨碍公平竞争的市场秩序，损害国家利益和社会公共利益。因此，提高招标投标行业从业人员整体素质和职业道德水准，是塑造和维护招标投标行业良好形象的基础保障。1.2 建立长效的教育、培训和考核机制 一要教育培训制度化。实际上就是组织经常性的教育培训，使之形成一种习惯，切忌想起来就搞一次，忙起来就忘了。要紧紧围绕提高招投标参与各方的法律法规政策素质这一根本，突出学习、遵守、贯彻、维护行业规范这一重点，丰富教育内容，创新教育方式，落实教育责任，确保教育效果。按照上述要求，通过科学安排教育培训内容，编制一些重点突出、内容简练、易于掌握的行业规范教材，采取灵活多样的教育培训形式，有计划、有针对地进行教育、培训和考核，提高招标投标行业从业人员的法律法规政策素质和行业职业道德规范，学会运用法律武器来保护自己的合法权益。 二要严格监督管理，加大执法力度。首先要加强领导，按照“谁主管、谁负责”的原则，合理分工，落实责任，为树立行风提供强有力的组织保证。其次要通过沟通协调，发挥整体合力，各行业监督部门及相关方面要紧密配合，切实解决行业中带有普遍性、倾向性的问题。再次是把行风建设纳入考核范围，结合社会反映、群众反映，把查找问题、分析问题和采取措施解决问题有机结合起来，加大监督考核和惩罚力度，强制其走上正确的发展轨道。对行业中存在的歪风邪气决不姑息迁就，否则形象是树不起来的，良好的风气也难以形成，所有的工作仍将流于形式。三要建立招投标从业人员职业水平认证制度，提高执业素质。要尽快建立招投标从业人员职业水平认证制度，确定招投标水平考评制度实施方案，组织考评制度专家委员会，制定发布招标投标职业水平考评实施办法，实行严格的招投标执业准入、禁入制度，全面提高招标投标从业人员的职业道德和专业水平，使每一位参与招投标的人员都明白，进了这个门就要懂得这个行业的规矩，做到自觉按规矩办事而不敢触犯“雷区”，构筑起一个统一平台之上的行业自律机制。1.3 充分发挥招标投标行业协会的作用组建跨行业、跨地区的招标投标协会，构筑在统一平台之上的招投标自律机制，是规范招投标活动，创造公平竞争的市场经济秩序的重要措施。招标投标协会是政府实施招投标行政监督的重要依托，具有不可替代的作用。要切实发挥行业组织的应有所用，协助政府规范招标投标市场秩序、研究提出政策建议、加强行业教育培训、收集提供行业信息、制定职业标准规范，推动招标投标行业自律。建立和完善行业自律管理机制，提高行业自律水平，是行业健康运行和规范发展的重要保障。自律是行业组织发展的基础，是维护行业信誉的内在要求。因此，协会要教育和引导招标投标参与各方正确处理社会效益与经济效益的关系，通过法律法规的有效约束，使招标投标从业人员具备良好的诚信道德意识，通过协助政府研究科学的教育、培训和考核办法，提高政府监管水平，激励从业人员把遵守诚信道德变成实际行动，形成自律，公平竞争，自觉维护招标投标市场秩序。 2 建立科学有效的招投标监管体制和运行机制，解决当前招投标体制和管理中存在的诸多问题2.1 要建立科学有效的监督体制，首先要弄清什么是“科学的”和找准缺乏有效监督的症结所在，然后去“对症下药”、堵塞漏洞，方能达到科学有效监督的目的2.1.1 关于“科学的”问题“科学的”就不是依人们的意志为转移的（至少不是代表某部分人或某些部门的意志），必须符合事物发展的客观规律才是科学的。也就是说，“人为的”或少数群体的就是不科学的，“想当然的”也是不科学的，必须从客观事物现阶段的发展中去找出规律，然后去提炼、去总结，形成合乎道理的方法，再让这种方法应用于客观事物的发展中，这样才是“科学的”。实践证明，“计划经济”不是现阶段经济发展中提炼出来的主要方法，也是不利于当前经济发展的。“市场经济”是从国内和国外的经济发展中总结出来的行之有效的方法，是符合我国当今经济发展形势的。所以按市场经济办事，就符合客观实际要求，就会有利于社会经济的发展。招标投标是市场经济呼唤公平交易应运而生的一种有组织的交易方式，是一种国际惯例。所以招投标监督管理办法的制定，不能只从行政监督角度去人为的考虑，还要从市场经济发展的本身去寻找出路。不能把招投标活动孤立于市场经济之外，要遵循市场经济的发展规律去制定方法。只有这样，才能建立起科学有效的监督管理体制。2.1.2 寻找缺乏有效监督的症结所在随着招投标领域的不断扩大，在招标投标活动的实际开展中，参与其中的部门和人员也越来越多。但若要就某一招标投标活动本身来讲，不外乎有“招标人、投标人、招标代理机构、评标专家和招标监督”等这几方。不言而喻，招标投标活动的规范与否，同招标投标参与各方的行为息息相关。寻找缺乏有效监督的症结所在，也要紧紧围绕着这几方去逐一剖析：(一) 招标人存在问题主要表现在：规避招标、虚假招标，将应公开招标的变为邀请招标，将应邀请招标的变为直接发包；私下操作、明招暗定，人为缩小招标公告发布范围、缩短报名、投标时间和设小标段，滥用资格预审权利，随意改变或设定评标标准，排斥和限制潜在投标人；不依法履行招标成果，强迫中标人降低报价，垫资承包，签订“阴阳合同”，指定分包。上述问题产生的根源：一是法律法规不完善。在赋予招标人自主选择招标代理机构、享有资格审查、制定招标文件等诸多权力的同时，却没有对等、细化地作出其承担责任和履行义务的条款。二是监督制度不配套。招标人在整个招标投标活动中的运作程序不公开、不透明，一些招标人行政权力过大，背后又有“领导”过问，使监督者“无据可查、无计可施”，甚至根本不敢去管；加之招标监督部门目前的监督形式大多是重事前监督和过程监督，而对招标人是否真正履行合同和落实招标成果的事后监督，却没有得到应有的重视。(二) 投标人存在问题主要表现在：串通投标，以弄虚作假和其他不正当手段骗取中标，在中标后擅自转包和违法分包。上述问题产生的根源，尽管有“僧多粥少”的市场现实带来的生存压力而去恶性竞争外，但主要在于招标人的不规范行为、不公开运作，缺乏有效的监督和制衡，而衍生出的结果。在实际中往往表现在：招标公告发布后，潜在投标人报名有限；一家真正投标，再由其寻找几家投标人陪标“演戏”；招标人事先圈定的投标人一旦“失足”，便想方设法拖延中标通知书发放或合同签订，来驱使中标者最终“自愿”退出。(三) 招标代理机构存在问题主要表现在：一些招标代理机构违法违规经营突出，有的受控与招标人在资格预审、评标办法、评标专家上“做文章”，帮助其钻法律空子和逃避监督以达到明招暗定；有的以不正当手段为特定投标人谋取中标，相互之间恶性竞争。上述问题产生的根源：一是招标代理机构的发展尚处于初始阶段，实际运作中缺乏独立性，相当一部分是靠“关系”承揽任务的；二是发展不均衡（有的地市多达120余家），缺乏必要的政府调控；三是政策法规不完善，缺乏合乎市场的竞争规则，动态管理还尚未建立和形成等。(四) 评标专家存在问题主要表现在：评标行为不规范，一些专家不能从客观公正的立场出发对投标文件进行评审，要么按照招标人或招标代理机构的事先“意会”去评标，要么在接到评标项目后到处打听、接触并盲目承诺投标人，以寻求不正当的经济回报。上述问题产生的根源：一些专家缺乏必要的职业素质，把评标简单的理解为既然受聘于人就要尽可能地满足别人的“意愿”；评标专家大多数是兼职的，在招标人（招标代理机构）、投标人行为不规范的现实下，加之监督部门对其动态管理的跟不上，往往会抛弃其职业准则，把其“副业”看作挣钱的一种方式；评标专家评定结果不公开，缺乏社会由其是作为招投标主体之一的投标人的监督。(五) 招标监督者存在问题主要表现在：一方面是在监督过程中行政缺位。重事前监督、轻事后监督；有的发现问题而不去制止和纠正，缺乏必要的监督力度；有的接到招投标的投诉和举报，要么不去认真、及时地开展调查而草草应付，要么查出问题后出于维护本行业（部门）的“形象”等原因，执法却显得苍白无力。一方面是在监督过程中行政越位。有的监督者直接介入招标投标活动，由行政监督变成行政主管，非法代替招标人行使招标权力利；有的则受招标人、招标代理机构或投标人的经济利益驱使，共同参与幕后的违法违规操作。另外，还不同程度地存在着个别地方和部门政务不公开、少数监督工作人员“吃、拿、卡、要”等问题，严重影响着监督部门的形象。上述问题产生的根源，尽管有监督者自身法制观念淡薄、职业素质不高和管理上存在一些漏洞之外，主要是我国招投标现行的管理体制不健全所带来的不良后果。不可否认，这种“根据不同领域工程建设的特点，有多个部门按照各自职责范围内分别实施监督”的多管理格局，虽然有利于发挥各有关部门在专业管理方面的长处，但同时也难以避免地产生出“条块分割、多头管理、同体监督、政企不分、部门和行业保护”，以及法规政策的不统一和监督尺度的不一致等问题。譬如，按现行的职责分工，对于招投标过程(包括招标、投标、开标、评标、中标)中泄露保密资料、泄露标底、串通招标、串通投标、