当前派出所基层基础工作存在的问题、原因及对策公安派出所是公安机关派出的管理治安工作的基层组 织，是最基层的多功能综合性战斗实体，从事的是公安机关 最基础的工作，是公安基层基础工作的关键部门，是整个公 安工作的根基，也是公安机关的前哨阵地，密切群众的窗口 和纽带。派出所大量的工作分布在城市社区和村组，开展各 项公安工作直接面对群众，与群众接触最广泛、最直接、最 密切，公安派出所的职责内容涵盖了公安机关的全部职能， 它集防范、管理、打击、服务于一身。公安派出所的工作如 果松动或削弱了，整个公安工作就将成为无源之水、无本之 木。为了提升派出所基础工作的能力和水平，公安部明确提 出：抓基层，打基础，苦练基本功，把派出所建设置于主导地 位。实践证明派出所的基础工作建设直接关系到整个公安基 层基础建设的成败，关系到公安机关的整体形象。近年来， 我局在抓基层基础工作方面做了大量的工作，在财力物力上 加大了投入，派出所的基础设施、交通、通讯等条件有了较 大的改善，基本解决了追不到，联不上和没有窝的问题，但 在软件问题上差距很大，主要表现在治安防范网络和防控体 系建设松散，实有人口管理工作缺位，行业场所管理不到位 等。导致治安基础工作服务现实斗争效率不高、作用不够， 在当前社会治安形势严峻复杂的情况下，加强公安基层基础 工作，充分发挥公安机关在构建和谐社会中应有的作用，是 摆在公安机关面前的一个重要而紧迫的课题，笔者结合工作 实践，就当前基层基础工作存在的问题、产生的原因及应采 取的对策谈一些粗浅的认识。一、当前基层基础工作存在的问题（一）实有人口管理工作不到位，入户调查不深入，底数 不清，情况不明。“以人口管理为基础，治安管理为中心”是派出所治安管理工作的基本方针，人口管理工作是治安管 理的基础，适时掌握辖区实有人员流向和现实表现情况是派 出所工作的重要组成部分， 只有管好了人口，才能管好治安， 只有管住人口，才能管住治安，这是历史经验的总结。 然而， 我们目前绝大多数派出所实有人口管理工作落实不位，主要 表现现为：一是只注重对常住人口的日常变动登记情况进行 维护管理。对人户分离，有人无户，有户无人，户口待定人 员调查掌握不构全面，底数不清。二是暂住人口清理登记、 信息采集不及时，服务管理不到位，对流动人口实行轨迹化 管理不落实，没有做到“来知原籍、行知动向、静知诉求、 动知轨迹”的要求，往往是一次登记管终身，特别是对流出 前的表现情况需要函调掌握的根本没有调查掌控，有的为完 成考核任务就弄虚作假。三是重点人口列管渠道狭窄，家底不清，情况不明，管控措施不落实，漏管问题较为突出。有 的派出所只注重两劳释放人员的管控而忽视一、二、三类重 点人员的调查管控，重点人口考查流于形式。经调查发现， 某地2009年至2014年全县刑释解教人员为 2795人，而 2013年年未各派出所上报列入公开帮教管控的重口为1163人，仅占总数41.6%，有的派出所无历年来刑释解教人员花 名册，日常管理考核考查就更难言表了。四是出租房屋登记 管理差，基础台账不健全，管理制度不落实，漏洞大隐患多。（二）行业场所治安管理手段有所弱化，阵地控制在疏漏，家底数不清，信息不灵。近年来，国家行政审批制度改革以后，随着经营主体、经营方式和经营内容的多样化， 使行业场所管理工作出现了诸多新的问题，加之相关部门在 制定对公共娱乐场所、美容美发业、旧货业等部门行业场所 管理的政策、法规上存在着职责和权利义务不明确的问题， 导致行业场所管理上出现“真空”，给治安管理工作的组织、 协调和实施带来一定的困难，无证经营、超范围经营的现象 多，硬件条件不符合安全要求，存在治安安全隐患等问题也 日趋突出，特别是一些行业公安机关取消审批发证后，改变 了过去公安机关多年来的管理模式，一些重点行业公安机关 失去了前期审批手段的制约，把公安机关对行业场所进行治 安管理从以前的事前监督变成事中、事后管理服务，倘若经 营行业场所的业主在开业时不到公安机关报备，就只能靠公 安机关上门登记备案。但目前派出所警力不足一直是困扰公 安机关的老大难问题，要用我们十分有限的警力来管理好无 序增长行业场所，确实困难重重，要在短时间将辖区行业场 所情况了解掌握得一清二楚实属力不从心。然而事实上，有 的行业场所在开业前原本就不符合要求，有的开业后，重经 济效益，轻社会效益，违规操作，案件频发，存在严重问题 和不安全隐患，经营业主千方百计想办法来躲避公安机关的 监督和管理，现在要让他们主动向公安机关报备，几乎是没 有可能性。从一些宾馆、旅社、网吧发生的案事件分析，除 了流窜犯罪的不确定性外，一些经营者，不按规定进行实名 登记、身份证查验不严、楼层守护不落实，从业人员识别能 力差等问题，导致一些案件证据难以获取，线索无法查证。 特别是废旧收购站、典当、物流行业管理的失控，致使罪犯 销赃渠道无法堵截。这些问题不仅不利于公安机关对社会面 的管控，而且还将大大削弱基础工作， 同时给打击违法犯罪， 服务现实斗争带来直接的影响。（三）治安防范组织功能弱化，防范网络松散。一些地方和部门在企业发展以及村级政权组织建设中，没有把治 安保会建设纳入统筹发展规划，治保会、调解委员会主任一 职被精减或兼职，治保会成员不落实。造成阵地建设无牌子， 开展工作无位子，办公无房子，落实报酬无票子的被动局面。 治保会的工作处于瘫痪、半瘫痪状态，由于基层治安防范组 织机构缺失，基层治保组织联系群众的桥梁和纽带作用得不 到发挥，使派出所工作失去重要的依托和支撑。加之农村地 区的安全防范网络建设主要是由派出所指导下的村级义务 联防队来承担，派出所和义务治安巡防组织中没有治保组织 的龙头引领，导致工作出现断层。目前，由于基本待遇无法 解决，绝大多数自然村的义务巡逻处于停滞状态。虽然城市 的情况优于农村，加大了物防、技防建设力度，基本形成了 点、线、面相结合的防范网络， 但群防群治基础仍十分薄弱。 就内部单位的安全保卫力量而言，一些特困、亏损企业保卫 组织名存实亡，一些小型企业和私营企业根本没有保卫力 量，群防群治工作在这些地方失去了依托。居民小区物业管 理不规范，管理不到位，村、社、楼、院巡逻、守护落空， 即使成立了义务巡逻队、义务调解会等组织，也只是名存实 亡，没有真正开展工作。（四）派出所职能定位不准，导致工作重心偏移，基层 基础工作难落实。 长期以来，我们在对公安派出所的角色 定位上一直处于非稳定状态，公安部规定派出所的主要职责 是，收集掌握、报告影响社会政治稳定和治安稳定的情报信 息，管理辖区内实有人口，管理辖区内重点行业场所和危险 物品，指导辖区机关、团体，企业、事业单位的内部治安保 卫工作，宣传、发动群众开展安全防范等基础性工作，这种 定位突出了派出所的基础工作职能，有利于加强公安基层基础工作，为了实现这一目标，公安部提出了抓基层、 打基础、苦练基本功的要求，推出了警务运行机制改革。2007年制定下发了派出所正规化建设规范，要求不得向派出所下 达破案打击处理指标等一系例加强基层基础工作的重大举 措。其目的就是要让派出所民警静下心来抓基础工作，为派 出所夯实基础工作创造机会。有利于有效解决长期困扰公安 机关的一个亟待解决的治安基础薄弱，防控能力差，防控体 系不健全的难题，使派出所工作走向正确的轨道。派出所基 础工作的优劣，关系到公安机关侦察破案、打击犯罪、预防 犯罪、教育、挽救、感化违法犯罪者，控制复杂治安形势， 确保党的各项方针政策、法律法规的贯彻实施，维护辖区社 会治安稳定，保障人民群众安居乐业。因此，派出所的工作 重心，应当是“以人口管理为基础，治安管理为中心”，始 终把公安基层基础工作置于优先地位，上级各部门在政策制 定，工作规划和导向上都应当围绕这个基点来谋划派出所的 工作。但事实并非如此，目前，我们一些决策部门还是在一 定程度上混淆了派出所的职能，思想认识上仍然存在着差 距，继续把打击、破案，完成所谓的硬指标作为评判派出所 工作的标准。由于对派出所职能定位的持续飘忽状态，导致 了派出所工作事权不清晰， 职责界限不清晰，如刑侦、禁毒、 治安、法制、经侦、指挥中心、网安、情报大队、国安、消 防、装财、出入境等部门都把派出所作为分解本部门工作任 务的平台，多头指挥，多头管理，多头考核，非警务活动频 频，直接限制了派出所开展基层基础工作的主动性、积极性 和创造性的发挥。（五）对派出所工作考核规则和裁判缺乏科学性，挫伤 做基层基础工作的热情，使派出所工作重心偏移。公安考核是指挥棒，犹如航海中指引船队方向的灯塔，它引导规范 着基层单位的执法行为，在一定程度上说公安基层单位是为 考核而动，为考核而活着，为完成考核任务而工作。对基层 单位的工作的考核在县局的考评组，考评组是考核的实体表 现。而考核的隐体表现则在考评规则，考评规则又是由上级 的要求制定的。这就是目前考核弊端的症结之所在。考核对 公安工作有一定的促进作用，这是不可否认的，但现行公安 考核评估体系对基层基础工作的负面影响较大，主要体现在 考核规则和评判两个方面。考评规则方面，由于考核的项目 设置、下达目标任务与派出所辖区的大小，警力的多少，治 安环境的复杂程度不同，再加上被考核单位、部门之间本身 的不可比性，操作实施很难科学合理，导致考核的负面因素 越来越多。综合性的绩效考核，指标体系仍侧重于打击、破 案，这些工作下了功夫就能立竿见影。而讲求厚积薄发的基 层基础工作难以量化考核。特别是在急功近利的干部考核用 人机制下，一些单位的所领导对抓好抓实周期长、见效慢的 基层基础性工作兴趣不大，积极性不高。相反的是基层基础 工作中的不实之风有所发展蔓延，突出表现编破案、串案数 据，人口管理调查走访不深入，暂住人口登记不实，重点人 口考核管控弄虚作假，行业场所管理敷衍了事，基础性数据 统计不实，上报数和真实发生数相差甚大。作为基础之基础 的基本数据不真实，对基层基础工作的考核也无从抓起，建 立在此基础上的各种分析研判也会差之毫厘，谬以千里。裁 判方面，将派出所的各项具体警务简单地表面化甚至形式 化。比如：对派出所的考核不是看辖区是否做到了发案少， 秩序好，群众满意，防控能力是否得到提升为评价标准，而 是看是否完成破案、打击处理硬指标。民警的教育管理看你 写了多少字的心得体会，抄了多少次学习记录，信息化方面 是看民警使用了多少次数字证书，浏览了多少次公安网页， 按上级要求拨打了多少次 IP电话等等，搞得基层民警苦不堪 言。加之绩效考核的结果，要直接与经费划拨，职务晋升、 立功受奖等事关派出所民警的切身利益，迫使派出所的工作 必须围绕考核的指挥棒转。派出所只能放弃自己的责任田而 投入大量的精力去完成打击、破案等考核任务。这就很大程 度上是把基层基础工作推向十分困难的境地。（六）警务室建设推进困难，民警在警务室工作时间无 保障。为了推进警务运行机制改革，实现警务工作重心前移，从2007年开始，根据上级公安机关的要求，结合公安工作 的实际，在城市社区和（乡）村建立了（乡）村和社区警务 室，建立健全的工作制度和考评机制，对辖区的治安稳定， 提高群众的见警率起到了促进作用，但是由于警力得不到保 证和警务室民警变动频繁等诸多因素，导致一些警务室无人 值守，名存实亡，干部群众意见很大。（七）警力资源不足，是制约派出所基层基础工作全面 水平提升的瓶颈。以三台县为例，该县的警力资源配置与所承担警务工作任务严重不相匹配，辖区幅员面积是2661平方公里，总人口 148万人，管辖63个镇（乡）935个行 政村，103个城镇居委会，而现有警力为567人，远远低于全国、全省和全市的配备水平，除了刑侦、国安、经侦，禁 毒、交警、巡警、看守所、拘留所、法制、指挥中心、网安、 情报、政工、纪委、监察，警务保障、出入境等部门的警力 外，派出所警力不到280人，而按现行的警务运行模式，派 出所不仅要承担侦察破案、打击处理任