城乡建设拆迁档案实施内部控制管理之我见福建省晋江市住房和城乡规划建设局城建档案室 洪清庭摘 要：建立城乡拆迁档案管理内部控制机制，对拆迁档案进行精细化管理。遵循全面性、前端控制、有效性、可问责、适应性原则，实行流程文档化与职责化管理；建立拆迁档案档案内部监督移交及审查体系；开展内部控制评估，提升城乡建设拆迁档案整体管理水平。关键词：拆迁档案 内部控制 管理措施随着城乡建设步伐的加快，旧城和乡村拆迁改造规模不断地扩大，产生大量的拆迁档案，其记录了房屋拆迁和拆迁户安置情况的全过程。拆迁档案收集、立卷归档、保管、利用工作实行制度化、标准化、规范化管理，直接关系到拆迁工作能否顺利开展，对构建和谐社会和维护广大群众的利益，对社会稳定起到积极的作用。为此，建立拆迁档案管理内部控制机制，对拆迁档案进行精细化管理，使拆迁档案在城乡建设与管理更好地发挥档案信息资源服务民生的作用。一、 内部控制在城乡建设拆迁档案管理发挥的作用1、确保拆迁档案管理责任制的落实目前，一些地区在城乡建设拆迁、安置工作中，组建的城乡建设指挥部作为项目征地、拆迁、安置工作领导机构，下属的规划建设、测量、设计、财务、法律事务、征迁工作组、动迁公司等临时性组织机构参与了拆迁与安置工作的全过程。由于参与城乡建设拆迁工作的机构多，形成了大量从拆迁前期调研到测量、设计、动迁、建设、安置等阶段的档案，为确保档案工作责任制在拆迁全过程的落实，通过建立内部控制体系，抓住拆迁各阶段档案管理关键的文件来源控制点，根据本单位制定的城乡建设拆迁档案内部控制项目实施细则，将档案管理的责任制和内部控制理论、观念、方法融入到日常管理工作中，确保拆迁工作各个工作流程以及相应的负责人和工作人员，从拆迁档案形成、收集、整理、立卷、保管、利用等业务基础建设环节都能按档案管理制度办事。建立的拆迁档案内部控制管理体系具备对拆迁档案工作的责任单位和经办人起到自我监督反馈作用，是一个发现问题、解决问题、发现新问题、解决新问题的循环往复的过程，体现了拆迁档案管理全程控制的观念。2确保归档的拆迁档案资料完整、准确、系统在拆迁档案基础业务建设方面，由于各拆迁工作实施部门各自为政，拆迁档案归档范围的制定和收集、立卷标准不统一，各搞一套整理方法，影响了拆迁档案归档文件资料的质量。实行拆迁档案质量的内部控制，从文件材料的归档范围、载体标准、移交与整理格式标准等方面进行监控。例如，在收集工作中强调对文件材料的真实、准确和拆迁档案法律效力的控制，全程监控在拆迁、安置工作形成的各种协议、各类补偿确认表、清册、发放表、统计表、填报数据等原件的完整率和准确率，对文件字迹与图样清晰标准和档案制成材料是否符合档案耐久保管要求进行检查，确保归档的拆迁档案资料完整、准确、系统。二、城乡建设拆迁档案管理内部控制遵循的原则1.全面性原则。拆迁档案内部控制应当贯穿于前期调研、动员协调、业务指导，立卷、规范移交、保管、统计、利用全过程，覆盖拆迁建设主办单位、承办单位、参建单位及其所属各部门的各种档案管理业务和有关档案工作事项。2.前端控制原则。内部控制应当在全面控制的基础上，关注前端控制，将传统的项目结束竣工验收后，然后才进行鉴定、整理、立卷的许多后期阶段的控制手段提到了文件来源的最前端控制。特别是在城乡拆迁档案电子化管理的环境下，在文件生成之前就采取控制措施，能够有效预防威胁电子文件真实与完整的风险，保证其归档质量。3.有效性原则。内部控制应当在城乡建设拆迁档案管理过程中能够得到贯彻执行并发挥作用，实现拆迁档案管理目标的有效控制。一是统一领导，根据拆迁工作的需要，明确拆迁档案管理要求，实行拆迁档案工作统一领导、分级负责。二是明确责任、建章立制。从建立长效机制出发，建立健全拆迁档案工作领导人负责制和档案管理人员责任制，保证拆迁档案工作的落实。要制订文件收集、整理、档案管理等制度，各拆迁单位应按照有关法律法规执行拆迁档案工作职责。4.可问责原则。内部控制的运行过程应留下拆迁档案管理相关痕迹，便于事后评估和责任界定。5.适应性原则。内部控制的建立、实施和完善是一个持续性的过程。内部控制应当与相关单位拆迁档案工作流程、工作职责相适应，并随着外部环境的变化及时加以调整。内部控制制度和工作流程设计，应根据本单位的档案工作具体情况而制定实施细则，当归档范围发生变化，应该及时建立相应的文件材料内部控制关键点，对新增加归档范围产生的文件材料实施控制。三、城乡建设拆迁档案管理流程实行文档化与职责化管理1.流程文档化。拆迁档案实施内控管理，不同于目前大部分拆迁机构采用的通过制定相关部门和人员的岗位责任制对拆迁档案进行管理。这种方法，档案管理职责的确定是各自独立的，缺乏拆迁档案流程之间的相互衔接，是属于初放性的档案管理模式。拆迁档案实施内控管理是对原来拆迁档案工作流程与取得的经验进行总结，同时对不适应提高拆迁档案管理水平的操作程序进行不断优化，使之在实际工作中更加合理化。通过使用文档描述的方式，记录经过优化的拆迁档案管理流程，作为相关部门和人员在拆迁档案管理执行的工作规则和依据。流程文档化不仅有利于拆迁档案管理精细化，同时还是拆迁档案工作流程可以持续改进的前提条件。例如，我们在对拆迁文件整理、立卷的具体流程进行优化设计的时候，通常要描述出文件整理、立卷流程的现状，画出流程状态图，描绘拆迁档案分类步骤、卷内文件排序、档案编目编制方法等环节，明确文件整理、立卷相关部门和人员在分类、组卷、编目的工作标准，以文档的形式发布并贯彻执行。为此，拆迁各工作流程，从调查研究、业务指导，文件整理、立卷到规范移交、保管、统计、利用等流程的文档化是拆迁档案管理中必不可少的环节。2.流程职责化。拆迁档案内控管理设置的工作流程，归根结底需要专兼职档案管理人员的推动才能实施，每个环节都应该有相应的人员（岗位）对应各拆迁阶段档案资料的收集、整理与移交工作。例如，福建省晋江市城乡建设指挥部的流程职责化，制定综合组、规划建设组、业务组、财务组、拆除组、安征迁工作组、动迁公司、测量公司、法律事务等机构形成的拆迁前策划及准备阶段档案、安征迁实施阶段档案、安置回迁过渡阶段档案、安置房交付过程中选房、分配及补差价档案等收集、整理、移交工作流程，强化参与拆迁工作的单位与人员档案管理职责。同时，将流程职责化覆盖拆迁档案管理全过程，将拆迁档案管理职责全面纳入参与拆迁工作的单位与人员岗位说明书，明确他们在拆迁不同流程阶段所担负的档案管理工作任务与工作结果，明确在拆迁档案生命周期开始阶段就设置质量关键控制点和考核指标等项目。例如综合文档管理岗位流程职责化。首先，在拆迁工作流程设置档案质量关键控制点，清晰描述拆迁前项目规划及准备阶段工作流程档案资料的归档范围，主要包括有关项目的会议纪要及决策文件、安征迁方案、开发建设方案及设计图纸、测量成果及图纸、财务收支测算及风险控制方案、组织机构及人员配备情况等资料，作为档案资料收集的参考依据。其次，将档案质量关键控制点设置在基层档案资料形成部门，文档管理人员履行实时对档案资料的准确率、完整率进行有效监督检查职责，确保归档文件的质量符合要求，为拆迁档案管理建立了规范的长效机制。四、建立拆迁档案内部监督移交及审查体系拆迁档案内部控制管理是一个过程，这个过程是通过纳入管理制度及开展拆迁档案流程管理实现的。因此，要确保拆迁档案管理内部控制制度被切实地执行，而且执行效果良好，必须建立拆迁档案内部监督的移交及审查质量保障体系，及时发现漏洞和隐患，并针对拆迁档案管理出现的不足之处，及内部控制执行中的薄弱环节，及时修正或改进。拆迁档案管理内部监督要以档案法规为依据，做到有章可循，违章必究。福建省晋江市城乡建设指挥部建立由拆迁工作组、业务组、财务组、档案归档组、综合组参与的拆迁档案移交及审查体系，其工作流程如下：1.被征迁户提供土地及房产证明材料，由拆征迁工作组负责收集调查被征迁户提供证明材料的真实性，同时检查测绘公司测量的被征迁户土地及房产数据的准确率。以上原始文件材料核查合格后，拆迁工作组与被征迁户签订补偿协议和安置协议，将文件材料移交拆迁工作组档案审核单元进行审核。经审核员和组长初次审核，不合格时文件材料退回拆迁工作组补齐材料，审核合格后文件材料按拆迁类型统一编制预立案卷号，上报拆迁业务组审核。2.拆迁业务组对拆迁工作组上报的案卷进行细致核对，对违反拆迁补偿方案的案卷退回改正，对证明材料不足的案卷责令补齐文件材料，经审查合格的预立案卷移交财务组。3.拆迁财务组收到案卷后，对每个拆迁单位或个人补偿款的各项指标进行复核，将计算错误、多补及少补的案卷退回整改，对个别特殊情况的补偿款，要求拆迁工作组说明情况，经检查合格的案卷移交档案组进行审核及组卷、编目。4.档案组收到财务组移交的案卷后，经仔细复核，发现材料缺失或原件丢失等不符合归档要求的情况，责令拆迁工作组补齐遗漏的文件材料并说明情况，经确认材料完整并符合归档条件的，即给予整理、组卷与编目。档案组归档案卷总目录上报综合组，并按地方档案行政管理部门的规定，报送房屋拆迁档案管理情况。通过拆迁档案移交及审查内部监督体系各环节的层层把关，对拆迁过程形成文件材料的真实性、完整性进行检查，确保拆迁档案的质量和有序管理。四、开展内部控制评估，提升城乡建设拆迁档案整体管理水平城乡建设拆迁档案管理的内部评估，是一项上下结合、全员参与的系统工程，要将内部控制评估与日常城乡建设拆迁档案工作结合起来。首先，通过观察内部控制运行的实际情况，注重考核设置的档案资料控制点的机构与人员是否认真执行岗位职责，做到超前介入档案的收集工作，各拆迁工作档案管理流程是否衔接，达到有序管理。其次，通过询问内部控制执行人或其他相关人员，验证拆迁档案内部控制管理设计是否合理，并有利于拆迁档案管理工作的开展。内部控制评估采取集体讨论的方式，分析拆迁档案管理存在的缺陷，评估内部控制设计的有效性。第三，检查拆迁档案管理内部控制执行过程中生成各项原始记录，验证各单位内部控制执行的有效性。为保障内部控制系统的有效性，由城乡建设指挥部相关机构和人员定期或不定期地审视内部控制系统的设计和执行情况，发现并改进内部控制缺陷的一系列过程，使拆迁档案管理制度规范化、档案质量达到完整、准确、系统控制目标的实现。通过内部控制评估，强化内部控制责任意识，促进内部控制改进工作制度化，进而全面提升城乡建设拆迁档案整体管理水平。总之，加强实施内部控制，能够使城乡建设拆迁档案实现制度化、规范化、标准化管理，使拆迁档案更好地为我区城乡建设和拆迁工作服务，为社会和谐稳定服务。有活力的内部控制制度应该是推动拆迁档案管理创新的制度，只有全体参与拆迁档案管理工作的人员，齐心协力，相互支持，相互激励，拆迁档案内部控制管理才能发挥应有的作用。参考文献：1刘霞，江苏金坛市城建档案馆拆迁档案建档流程，中国档案报2012年8月23日，总第2348期，第二版作 者 ：洪清庭单 位：福建省晋江市住房和城乡规划建设局城建档案室地 址：福建省晋江市世纪大道中路晋江党校左侧 邮政编码：362200联系电话：13960358292电子信箱：ydtan0566sina.com hqt998sohu.com作者简介：洪清庭，1976年4月出生，福州大学建筑专业，本科学历，档案馆员，1998年12月入伍参军（带薪入伍），2000年12月，退伍回原单位福建省晋江市城建档案室， 2002年9月至今主持城建档案室工作，2010年至2012年参与福建省晋江市城乡建设指挥部拆迁档案管理指导工作。