我国乡镇政府机构改革分析学生：张妍，江汉大学法学院指导老师：黄璐，江汉大学法学院摘要乡镇政府机构改革，是我国机构改革成功与否的重要指标之一。多年来，我国一直在对乡镇政府机构进行改革，并取得了一系列成效。然而，深入分析乡镇政府机构改革现状可以看出，改革创新力度不够大，行政法制不健全导致监管缺失，对待改革的思想认识存在误区和障碍。同时，还在部门之间的关系、人员分流安置中，出现了一些问题导致机构改革不能如愿进行。因此，本文就当前乡镇政府改革存在的问题和难点进行分析并提出应对的改革策略，提出转变特权思维，增强市场经济平等竞争观念，实现政府职能转变，明确其权利、规模、行为等正确定位，同时完善立法制度，保障乡镇机构改革长远发展，合理解决改革中人员分流等问题，从根本上提高行政效率，从而促使地方政府从“瘦身”到“健身”的完美转变。关键字 乡镇政府；机构改革 . . , , a . , , , , . , , , . , , , , , , , , , , , , . a , . ； . 目录引言11一、相关概念及理论阐释1（一）基本概念1（二）乡镇政府机构改革的本质与特点2二、乡镇政府机构的现状3（一）编制人员多，财政负担重3（二）财政供养人员多，分流难度大3（三）机构庞杂，撤并难度大3（四）职能不明，转变难度大3三、乡镇政府机构改革存在的问题4（一）改革思想有误区，改变思想有障碍4（二）自身定位不准确，职能转换不到位5（三）行政法制不健全，监管保障有缺失6（四）人员分流渠道窄，人员安置难度大6四、乡镇政府机构改革的应对策略6（一）转变特权思维，注重平等竞争6（二）明确政府定位，实现职能转换7（三）完备立法制度，保障长远发展7（四）解决人员分流，提高行政效率8结语9致谢9参考文献10 . 引言从建国初到现在，乡镇机构已经进行了若干次大的改革。但是，这一系列改革，只是在浅层次上进行了变动，没有触及到根本问题，没有从根本上解决乡镇机构的病疾进而发挥其作用。2000年后，配合农村税费改革，全国范围内新一轮乡镇机构改革开始触及到一些症结性问题，改革初步收到实效，但距离现代行政管理效率要求来说，仍任重道远。近年来，国务院下达了新一轮乡镇机构改革的总体意见和推进方案，措施更得力，相信在很大程度上可以弥补以往数次改革的不足。但是，我国幅员辽阔，经济、政治、国防、民族、地理状况复杂，乡镇机构数量巨大、情况各异，采取单一模式很难从根本上解决问题。可以说，乡镇机构不从根本上理顺，对社会主义新农村建设越不利，也会成为政治体制改革的一个障碍性内容，在一些地方可能造成尾大难除之势。本文从机构改革过程中出现人员分流问题和财政负担问题入笔，试分析问题形成原因并寻找解决对策。并对其大致总结：一是有利于丰富改革问题理论的研究。目前我国改革开放的实际情况是，基于现代改革开放的管理研究明显滞后，缺乏必要的理论支撑，因此，对地方政府改革的研究，有重要的意义。二是有利于丰富乡镇政府改革的研究。乡镇政府改革效率直接决定着国家整体改革的水平和效率。目前乡镇政府改革面临种种挑战，如何结合我国服务型政府制度建设，引入现代政府改革的新观念、新方法，推动我国乡镇政府改革模式的完善，提高政府部门管理水平，创建高效的服务型政府，就成为一项具有理论与实践意义的课题。一、 相关概念及理论阐释 （一）基本概念 1、乡镇政府基层地方政府处于地方政府体系的最低层级。乡镇政府是地方性政府的最基层。它最直接面向地方居民，直接管理和服务本地居民和本地公共事务。能否充分吸收当地居民广泛参与地方事务的管理，能否充分发挥基层地方政府的效率，是影响基层地方政府活动的一个重要因素。基层地方政府的规模一般有适度、过小、过大三种类型。所谓乡镇政府，亦可分为乡政府和镇政府。乡政府一般所辖人口较少，规模较小，经济总量较低；镇政府相对而言，人口较大，规模较大，经济社会发展较快。本文所研究的是响水县所辖的所有乡与镇。2、机构改革乡镇机构改革是农村综合改革的一项重要内容，包括以下几个方面：一是党政机构核编定员，精兵简政；二是财政体制改革；三是农村义务教育改革，进一步完善以县为主原则，建立农村义务教育经费保障机制，建立中小学校舍维修保障长效机制。（二） 乡镇政府机构改革的本质与特点 1、改革本质所谓机构体质改革，主要是调整政府部门的职能和管辖范围，把职能相近、业务性质相似的各个分支部门进行合并重构，使新组织机构实现优化配置，使其管辖的范围较宽，侧重于横向的宏观管理，避免和减少政府部门对微观经济的干预活动。这种权力结构的重组和再造、管理模式的进化，能够减少机构层级数量，降低行政成本，有效避免政府机构分工过、职能交叉重叠，防治标准不同、协调难；它的本质是建立与市场经济相适应的行政决策权、执行权和监督权合理划分与相对分离的行政运行机制，实现决策科学、执行顺畅、监督有力。 2、改革特点首先，依据中央精神，此番地方政府机构改革既要坚持原则，又要强调灵活，为地方因地制宜改革预留了广阔的探索空间。其次，以转变政府职能为核心。机构改革在职能定位、机构设置、责任界定、等环节，都要紧密围绕并充分体现政府职能转变的要求，突出强调地方政府要更好地履行职责，更好地服务经济社会发展，成为新时代的“服务型”新组织。最后，中央关于地方政府机构改革的意见要求，在赋予部门职权的同时，明确其承担的责任，要通过“三定”（定职责、定机构、定编制）工作，着力解决有权无责、有责无权、权责不对称等突出问题，努力实现权责相一致、用权受监督、违法要追究，推动“责任型”政府建设。二、乡镇政府机构的现状由于我国地域辽阔不同的地理环境、人文历史条件和发展程度乡镇政府机构的现状就大不相同。每个地方都有其奇特之处，所谓因地制宜，机构改革适自己的地域特色而定。地方政府机构的改革从理论上来说是相对容易实现的，但是难就难在地方的特点上，因地制宜、创新探索，只有对地方做一番实际的考察才会得出一番结果。目前乡镇行政机构存在不少现实中的问题。例如：机构庞杂、冗员过多、效率低下在乡镇一级普遍存在，尤其是随着农村税费改革的深入推进和农业税的全面取消，乡镇财政收支不平衡的矛盾更加突出，一些乡镇入不敷出、财政难以正常运行。目前乡镇政府机构的普遍情况是：（一）编制人员多，财政负担重乡镇行政事业编制人员偏多，人头费用大，财政负担重。即使总数控制在额定的编制以内，从乡镇的实际情况看，特别是从农村税费改革后乡镇财政运行的现实情况看，乡镇行政事业人员偏多的矛盾还相当突出。“有的人忙死，有点人空闲死”就是一幅真实写照。（二）财政供养人员多，分流难度大乡镇一级党委、人大、政府三套班子成员完全分立，不仅职数过多，而且容易产生内耗，造成党政合力不强、工作效率低下，影响了基层党政组织的凝聚力、战斗力。据统计，目前全国乡镇约有4、5万个，财政供给人员约1280万友包括离退休人员和教师，平均每个乡镇接近300人。按照中央和各地乡镇机构改革的要求，每个乡镇平均要精简110人，这就给分流工作带来相当大的困难。主要是精简的人员难以确定及安置，他们很难在短期内面向市场找到适合自己的新岗位。（三）机构庞杂，撤并难度大目前各乡镇机关一般都设有几大办公室，同时还有企管、农经、农技、水利、农机、文化、广电等多个事业站所，加上各种附属机构，乡镇内部机构总数不下于20个。机构过多，必然导致人员庞大。他们业务和人事大多受上级主管部门领导，这些机构的撤并如果不由主管部门自上而下进行，单靠乡镇党委和政府的力量很难完成。(四）职能不明，转变难度大目前乡镇政府普遍存在职能不明情况，即乡镇一级政府做了许多不应该是政府做的事情。政府职能不明的情况主要表现在：一是收税本是国税、地税、工商、财政等部门的职能，但各地都将税收任务压给了乡镇政府，使得乡镇政府无法从收钱收款等事务中解脱出来。二是执法监督部门承担了创收任务。公安、交管等执法监督部门的经费本应该由财政全额拨发，但实际上基层部分单位每年要承担创收任务，以弥补财政拨款的缺口。三是一些涉农部门职能不明确，不是运用市场的办法提高经济效益，而是靠行政手段来强行收费，其职能作用大都没有发挥出来。三、乡镇政府机构改革存在的问题（一）改革思想有误区，改变思想有障碍首先，“枪打出头鸟”、“出头的椽子先烂”，“先改革先吃亏，等等再看”，地方政府中很多人的意识还非常保守，姿态非常怯懦。“起步越早,付出的成本代价也许会越高,吃亏也许会越大”，大量固步自封的思想支流充斥在改革的大潮中。其次，对市场经济条件下的自由自主、公平公正、积极活跃等观念，缺乏足够的认识；部分既得利益者，管中窥豹，对自身眼前和局部的利益难以舍弃。所谓既得利益部门就是某些政府部门或行业单位,凭借其行政特权（劳动用工人事权、技术改造审批权、产品价格审定权等），通过合法与不合法的收费,甚至采取不正当的手段吃、拿、卡、要,为本部门人员的消费而牟取经济收入。例如，经贸、劳务、土地等部门，都可能利用其特有的行政权力为本部门、本单位谋取某种收入,有的甚至为了谋取高额利润，巧立名目，混乱收费，吃请收礼。 再次，失于形势观察与把握，对改革缺乏足够信心，不具备科学、系统的分析方法。认为改革就是喊口号，觉得政府机构改革路途远、险阻多，更有甚者妄言改革是无法实现成功的。最后，还有些人认为改革就是减人,“只要人员精简了,机构改革就成功了”。把改革看成是简单的人员精简,而未能从系统的观点出发去认真考虑机构改革问题。这类肤浅的认识，歪曲了机构改革的目的，直接影响改革计划与措施的制定执行，甚至会为改革的发展带来很多的极端思想与负面舆论，从而拖延进程，降低效率。（二）自身定位不准确，职能转换不到位当前影响政府职能定位的最大障碍之一，就是自身定位不准确。比如，有人认为政府就应该是“控制型”机构，政府官员就是百姓群众的“父母”官，这个“父母”可不是关爱型的，而是“指挥型”、“裁夺型”、“震慑型”的。某些乡镇政府，特别是经济欠发达地区的政府机构，内部缺失约束，外部缺少监管，行使权力没有准则框架，对社会法制、市场经济、人民生活干涉过多。这样一来，权力过分集中于个人或少数人手里, 多数办事的人无权决定,少数有权的人负担过重，造成官僚主义，犯各种错误，必然要损害各级党和政府的民主生活、集体领导、民主集中制、个人分工负责制等等。机构的精简必须与转换政府职能相辅相成、协调进行。若职能无法根本性转变,功能分解脱离实际需要，就势必还要回到原来的运行方式上去；那么,这个改革就是形式主义，就会失败。例如，地方政府机构改革的一种常见办法就是将某某部局改名换姓，更名为某某行业总会或企业公司。这种做法实属“换汤不换药”、“新壶装老酒”，尽管在形式上缩减了行政机构，但行政管理职能并未转变，人员也未削弱或重新配置；其结果不仅不能实现按经济规律办事、灵活机动的监管，反而加重了政企不分、政资不分、政事不分的不良局面，