教育行政管理系统综述何为教育行政体制？历来学界有多种定义：有学者从行政体制角度， 认为教育行政体制是相对于立法体制、司法体制来说的，是领导和管 理教育行政事务的基本制度，属于上层建筑范畴；1也有的学者从 教育管理的角度，认为教育行政体制是教育管理体制的下位概念， 2 而有研究者则认为它与教育管理体制是意义相同的概念；3更有学 者认为教育行政体制是一种社会规定，是在社会各方面认可的前提下 在一定时期内形成的相对稳定的契约，并以不同方式参与教育管理。 4综合以上观点，作者认为教育行政体制是国家行政体制的一个重 要组成部分，是国家各级政府管理教育事业的组织体系和相关制度的 总称，主要由教育行政组织机构的设置，各级教育行政机构的隶属关 系和相互间的职权划分构成，其核心是教育行政权力结构。一、关于教育行政体制类型的研究教育行政体制类型是与国家政治、经济、文化、传统有密切的关系， 它是因国而异，也是因时而异。孙成城认为：从中央与地方权限划分， 可分为中央集权型、地方分权型、以及中央地方合作型（也称均权 型）；从教育行政组织与政府关系来看，可分为从属型、独立型和半 独立型；从决策权和决策方式来看，分为首长制、委员会制和综合制； 从决策人和领导人的素质来看，分为专家管理型、外行与专家结合型 以及行政官员与专家结合型；从教育行政职能特色来看，可分为监督 型和指导型（或称服务型）。5教育行政的核心为行政权力结构， 诸多的研究者正是从中央和地方行政权力分配关系着手，分析了集权 制、分权制和均权制不同内涵及其优缺点。而针对教育行政体制的形 成原因，国外学者认为，中央集权制的形成往往与一个国家的政治革 命有密切的关系，而对于地方分权，则主要是与一个国家的经济发展 水平、文化传统以及所处的历史环境密切相关。6二、关于国外教育行政管理体制改革趋势的研究近年来，各国尤其是西方发达国家都在积极探索和完善本国的教育行 政体制，将其作为教育改革的重中之重。综合分析，作者认为当今世 界各国教育行政体制改革表现了如下趋势：（一）均权化为克服中央集权制和地方分权制各自的弊端，各国的教育行政正在趋 于相互靠拢、相互协调，向均权化发展，中央与地方行政管理权限正 逐步走向合理分配。李帅军认为其主要体现在：实行中央集权制的国 家减少了政府直接干预和控制，增强了地方的管理权和学校的自主权； 而实行分权制的国家则逐步增强中央权限和影响，将涉及全国利益的 教育事业归由中央统一管理。7（二）民主化随着经济发展、社会变革，民主法治已成为当今时代的主要潮流，反 映在教育行政管理体制方面就是要增强教育的民主管理，促动教育决 策和教育立法的民主化，提升公民参与教育的社会性和公共性意识。 7李帅军、路文生等学者均从“教育行政法治化”“、建立健全教 育审议制度”两方面阐述了教育行政的民主化特点。帅相志则将鼓励 家长和社区参与学校管理作为教育行政民主化趋势的另一体现。（三）科学化伴随着管理科学的迅速发展和普及，教育行政管理科学化也日渐成为 教育行政管理体制改革的一个趋势。管理科学原理提出：凡事讲求研 究以求管理方法客观，执行之前重视计划以提升效率减少成本，同时 使用科技或量化的工具以求精准。8基于此，桑新民认为当前很多 国家普遍设立了教育研究机构，注重使用现代科学理论如“老三论”、 “新三论”、行为科学等理论对教育行政问题实行研究9，谢文全 也提到了很多国家通过设置专门的计划部门，制定不同类型的教育计 划，在不同范围内实施，并积极将电脑、网络信息技术、统计学、数 学以及计量学等应用于教育行政当中，促动教育管理持续走向科学化。四）专业化随着社会分工日益精细，教育行政专业化要求也日益突出，有些学者 将其归纳为两点：（1）教育行政机构的专业化。各主要发达国家均设 有专门主管教育的行政机构，并尽量维持机构的适度独立性；（2）教 育行政管理人员的专业化。很多国家都十分重视教育行政人员的专业 化训练，培训的重点包括教育管理原则、教育管理技术手段、教育发 展的基本原理等。另外，教育行政官员基本上是由学有专长的教育专 家担任。除此之外，也有学者提出，教育行政体制改革还应包括市场 化和信息化的趋势。1对此，作者认为市场化趋势其实是教育行政 均权化和民主化的体现，而信息化则是教育行政科学化的体现。但总 的来说，当今各国的教育行政体制改革的基本是沿着“崇尚民主追 求科学合理分权实现专业化”的方向实行的，目的在于寻求适合 本国国情和需要的教育行政管理体制，以推动本国教育事业的改革和 发展。7三、关于我国教育行政体制改革与探索的研究经过60 多年来的改革和探索，我国的教育行政体制已经逐渐完善， 改革的重点转变为更具全局性的、综合性的系统化改革15。但是 我们也应清醒的理解到，以往的改革更多的是集中在宏观的教育行政 体制上，而较少涉及教育行政部门内部的机构、职能、运转、行为机 制，而这些方面存有的诸多的问题，是我国教育行政管理的薄弱环节。 10（一）我国教育行政体制改革存有的问题1. 教育行政职权关系亟待理顺随着我国教育行政体制的改革深入，中央包揽教育的格局已经有所改 变，但是教育行政权力下放还是有限，地方和高校自主权还较小；而 且实际中，中央和地方上下级教育行政机构衔接性也较差。另外教育 行政部门地位往往低于其他职能部门，形成了所谓的“大教育、小教 育行政部门”的状况。李轶从教育行政部门自身认为其内部党政职责划分不清，各部门职责交叉重叠、衔接不畅等等问题，教育行政部门 与直属事业机构职责关系不明晰，并且缺乏必要的横向联系。2. 教育行政管理的价值理念不明确在改革中，中央多次下放教育行政权力，最后又收归中央，孙杰认为“表面上看是集权与分权的问题，实质上是教育行政价值理念的深层 次问题”，11即对于教育应该担负什么样的社会使命、向什么方 向发展、判断教育和教育行政得失成败的价值标准不甚明确，仅仅为 了管而管，较少考虑管的效果和模式。李轶认为价值理念不明确还体 现在一些地方在实际工作中所反映的教育政绩观和教育发展的评价标 准，过于强调经济性和政治性，忽视教育性。甚至有些地方盲目套用 经济体制改革的思路，将教育推向市场化，造成了诸多负面影响。 103. 教育行政管理职能越位、缺位、不到位周进认为我国教育行政职能越位体现在教育行政机构管了很多不该管 和管不好的事情，而且职能不到位和缺位问题也较为突出，如教育投 入不足、学校监管薄弱、公平维护与弱势群体救助不力等等。孙锦涛 从行政职能的角度，认为我国教育行政管理的计划职能偏重于指令性 而非指导性；立法职能不完善；监督职能薄弱；经营职能方面，政府 对学校内部事务如教育目标、内容、人事、经费等干预过多；服务职 能方面，政府包办的多，政府管制的多，服务指导的少。24. 教育行政管理方式不规范有学者通过实际调查得出，中央和地方教育行政机构主要通过公文运 转或召开会议，指导、监督教育事务，这在某种水准上说明教育行政 法制化水平较低，而且强大的行政干预往往淡化了执法、依法的效能。 孙杰则从另一角度认为因为受到传统教育行政的历史惯性影响，教育 行政管理中还存有严重的长官意志。作者认为我国行政管理还存有运 转和流程不畅的问题，全国尚未形成依法行政、依法治教育的行政氛 围。5. 教育行政的专业化水准不高当前，我国教育行政专业化水平还不高，吴二持认为其体现在面对当 前复杂的教育现象和各种教育问题，宏观把握不够、理解不深刻、驾 驭政策工具的水平不足。12作者较为认同，如关于素质教育和课 程改革的推动、关于青少年德育的实效性、关于教育均衡发展和教育 公平问题等等，一些教育行政部门和管理人员往往理解不到位，措施 乏力。以上是我国教育行政体制改革中较为突出的五大问题，基本是 学界的研究焦点。除此之外，作者认为我国教育行政中还存有部门机 构臃肿、条块分割过细、整体协调不足、对非政府办学及教育事业单 位监管不够等问题。（二）未来我国教育行政体制改革之路教育行政体制改革的未来之路，也是学者们研究较多的问题。即使仁 者见仁、智者见智，但总的还是围绕着教育行政职能转变、职权划分、 强化法治等方面展开。1. 转变教育行政职能转变职能是当前行政体制改革的核心，教育行政 职能的转变是深化教育行政体制改革的关键环节。有学者认为政府的 教育行政职能应定位为教育体系的构建者、教育条件的保障者、教育 服务的提供者、教育公平的维护者、教育标准的制定者和教育质量的 监督者。13在教育行政职能的转变方式上，陈流汀认为应采取职 权上交、职权下放、职权转移、职权平移等形式，把政府“不该管” 的职能下放地方和学校，把政府“管不好”的职能转移给非政府组织 或私营部门，政府“要管好”的职能需增强14总来说之，教育行 政部门要真正从“越位”的地方退出、在“缺位”的地方补上、在 “不到位”的地方增强。2. 理顺教育行政系统的各种关系有学者提出，解决当前教育行政化日趋严重的关键是要理顺政府和学 校之间的关系，一方面要改变过去对学校的直接行政管理转而用立法、 拨款、规划、信息服务、政策指导和必要的行政手段等实行宏观管理； 另一方面政府对学校的管理要遵循办学规律，克服行政化管理方式，切实要做到“政校分开，管办分离”。有学者也提出要提升教育行政 部门在政府中的地位，解决“大教育”与“小教育行政部门”的矛盾 问题。除此之外，周进还提出要理顺各级教育行政部门之间关系，从 纵向上保证教育行政机构上下对接，信息交流互动；从横向上理顺决 策与执行、指挥与服从、监督与被监督的关系，合理划分职责权限。 153. 遵循教育规律，树立准确的教育价值观根据孙杰的观点，认为教育的特殊性体现在它是一种促动人的发展的 活动，在教育行政体制改革中“要考虑其本身特殊性，以适合经济体 制改革的基本要求，对哪些地方该改，哪些地方不改，是否 保持其一定的独立性，必须有充足的理解”。11褚宏启也提出要 切实树立准确的教育价值观、教育评价观和教育质量观，转变教育行 政理念，提升服务意识，强化服务职能，实现从管制型理念向服务型 理念转化。4. 强化依法行政、依法治教当前教育行政部门理应把“依法行政”作为改革的重点，继续完善教 育法律法规体系。吴二持认为首先必须通过立法把体现教育规律的的 价值取向和国家发展教育的总体目标，以及教育事业发展中种种权利、 义务等，通过法律加以规定。而且要通过正式教育法规来依法治教、 依法促教，改变“人治型”的管理方式，这是现代制度化社会中发展 的必然。12作者认为教育管理部门还要增大教育执法力度，树立 法律权威，做到依法决策、依法行政，并且要依法监督和规范学校办 学行为，促动学校提升办学质量。5. 推动教育行政人员专业化随着社会发展以及教育行政职能的转变，对行政人员的专业化提出了 新要求。李轶研究认为我国教育行政过程中出现的种种问题，与教育 行政人员的专业素质不高有着密切的关系。褚启宏认为应该要通过建立新的教育干部人事制度，特别是通过完善教育行政人员的职责制度、资格制度、培训制度、考核评估制度等来促动教育行政人员的专业化水平的提升。13作者认为，当前关键是要提升教育行政领导的专业化水平，其次要高度重视教育行政人员专业训练。四、作者对教育 行政体制改革中若干问题思考（一）教育行政体制改革不能解决所有教育问题即使教育行政体制改革有诸多好处，如有利于提升管理效率，有利于挖掘教育资源等等，但它不能解决所有的教育问题。因为改革的焦点 仅仅解决“由谁来接近和影响教育决策”的问题，故对“教什么”和 “怎样教”的问题，不会产生全面的实质性影响。16要想真正把 教育质量搞上去，还得从改进课堂教学人手。（二）集权与分权的平衡问题以世界范围观之，很多国家的教育行政 改革往往沿着一种集