2022年城市规划师实务辅导：市场经济中的城市规划1 传统规划的理性内涵打算经济时期城市进展的动力是自上而下的，即由国家依据总体的战略部署与安排确定各城市的进展地位、方向与时序，并依此编制出从中心到地方的层层分解、相互连接的社会经济进展五年打算，而这些表达国家意志的总体策略导引的运作与实现则要依靠于肯定的操作手段，传统的城市规划正是这个国家构造与实务操作体系中最重要的一环即规划是通过对城市土地这个社会、经济、政治活动载体的使用关系的安排，来到达对涉及到城市人口、社会、经济等进展内容在数量（而非质量）上的按部就班的调控，实现规划期末的预期蓝图，每轮规划的检讨周期以5年为根本单位，与“进展打算”相匹配。按城市在国家战略部署中的地位来概括，城市规划主要通过以下两种方式发挥作用：11 重要城市 国家安排有大型工程，城市和企业互为因果，国家为重点工程所进展的量体裁衣的论证与规划几乎成为城市进展的依据与规划母本；12 一般城市 没有重点工程，但依据已经得到上级政府认可的进展打算，城市规划应将设想中的各类工程落实到空间（土地）与时间上。传统规划方式在当时社会经济资源高度短缺，外部环境简洁而严酷的背景下，为集中力气进展尚无胜利样板的社会主义建立，实属一种无奈而相对理性的选择。应当确定的是，不管哪一种状况，城市规划对于外部经济性的讨论是相当注意的。表现在，对不同工程空间区位要求（根底设施规划）、环境污染掌握（环保措施）、人民生活与人口素养提高（公用设施规划）、城市进展的长远观念（远景用地分析）等方面的重视。这些思想与方法均表达着对当时宏观环境下社会经济进展的取向及其规律的把握，而且某些共同的局部即使是现代市场经济环境下仍具乐观意义。正是传统规划中所注意的为“物质生产”效劳的非生产性要素，如对外交通节点、城市道路系统、通讯枢纽、文教卫体设施、商业消遣场所，甚至行政治理机构、公共绿地，在效劳初始设想中的固定对象时也对其辐射半径内的其他土地获得了各具特色的外部效应，进而产生了适应于不同开发方向（功能）的经济潜力。虽然在打算经济环境下这种经济利益被压抑与掌握，但实际支配着土地的利益集团暗中的变相开发却屡见不鲜，一旦经济体制向市场转轨，土地使用权与全部权分别，投资决策主体多元化，这些隐形的经济潜力便马上爆发出来，雨后春笋般的商业性开发在原有“打算型”的城市进展肌理上填补着因投资主体缺位而形成的城市功能“缺口”，并且获得了良好的内部经济效益。事实上，在今日看起来运作相当胜利的很多不同类型“开发区”（曾经是中国走向市场经济的象征），当时规划的编制仍旧是连续了传统规划中对城市进展中的根本规律的把握，配套以新的治理模式与政策导向，保证了新城运行的外部经济性，进而产生了对投资工程内部经济效益的预期，吸引了大量投资，某种程度上实现了“预期蓝图”。但一个重大区分是，打算经济体制下土地隐性开发的收益主体流入了特定利益集团（部门或单位）的小金库，制造新的社会不公，小局部用于灰色的公共关系活动，则腐蚀了政治风气；而市场体制下的城市土地作为一种国有资产，其运营收益明确归于国家财政，用于公共建立。刚刚摆脱“短缺”的市场经济初期，持续的社会需求、稳定的产业构造、宽松的国际环境等等优越的条件给城市的进展供应了一个自由度较大的外部边界，根据传统规划制定的“抱负蓝图”很简单被各种不同价值取向的利益主体所承受，成为社会公众的共同的行动纲领，因而规划的实践成效卓着。但是在市场经济逐步成熟的条件下，上述前提将不复存在，市场经济是过剩经济、买方市场，产业构造演进加速，国际竞争国内化，这些因素的叠加增加了城市进展的风险性与危机感。新技术革命引发的学问经济浪潮大大转变了生产要素的内容与运营方式，使得传统产业构造下低水准的城市公共设施、公用事业供应的外部经济性明显降低；软预算约束国家投资主体的退出，硬预算约束市场主体出于竞争的压力，要求在“”的地段上“高强度”的使用土地，以相对降低资金本钱，保证工程的内部经济性，从而与以抱负打算为依据的刚性城市规划发生冲突，增加了规划实施的社会本钱，某种程度上甚至阻碍了经济的进展。这些变化要求传统规划在继承其国家全局观、广泛社会公正观以及对空间区位的注意等精华思想下进展熟悉论与方法论的革新。市场经济条件中，城市进展的动力是自下而上的，多元化的市场主体间的自由竞争是城市效率与活力的源泉，但无序的竞争和狭隘的利益观却也是造成社会资源铺张的根本缘由。因此，城市规划的核心是对城市土地和空间（地上与地下）资源的配置，通过这种配置进而对投向这些土地和空间的资本进展调控，使微观主体的决策与行为符合城市及国家的长远目标与利益。以超前的讨论公用性土地的安排来保证城市在布满变数的市场环境中获得多项选择择的外部效益，产生总体上的内部效益，实现社会、经济与环境三大目标，使城市在将来不断变化的外部条件中获得可持续的进展。2 城市规划的革新我国城市尺度的空间规划体系根本可分为两个层面，即战略性进展规划和实施性进展规划。前者侧重于制定城市的中长期战略目标，以及土地、资源与环境等方面的开发利用准则和空间策略，为后者供应指导性框架，但缺乏以成为直接的实施依据；后者则要结合肯定时期的城市进展政策，有针对性确实定可操作的规划指标和进展城市空间形象设计，作为开发掌握的依据，是前者的深化与连续。两者是一脉相承的，因此，城市规划的革新必定同时表达于这两个层面。21 战略性进展规划以总体规划为代表，核心内容是城市空间构造与功能组合的引导，通过对城市建立资源的调控保证城市要素在运转中获得良好的外部效益。所谓外部效益是指行为主体内部效率提高，但其本身不支付代价，而由其外部环境中的公众行为所产生，如劳动力素养提高、根底设施和公用事业超前进展、环境与资源状况改善等等，这种效益由各种行为主体共享，使它们乐于在城市中聚拢。2.1.1 空间构造市场经济具有明显的“量子”特征，即在大样本、宏尺度上具有可测度性，但在详细时间段与空间点则不确定，要求城市规划在确定总体进展远景目标的同时保持足够弹性，能经受住各项未预见因素的冲击。主要基于以下两方面的熟悉：第一，进展的速度并非恒定，从有限历史资料中推导出来的进展速度已被证明很大程度上是一种对进展的断章取义，其适用于严格户籍治理制度的人口指标与对应到空间上的用地指标在新时期下往往流于形式，不仅失去乐观的指导意义，相反是造成城市用地紧急、设施超负荷运转和土地、资金的铺张两种极端情形并存的根源；其次、进展的模式并非一成不变，每一轮技术革命都会引发一波新经济浪潮，新的生产组织方式和产品的消费方式都要求其空间载体土地有其特别的区位指向与根底设施支撑，根据僵化的规划进展建立的城市其适应过程是困难且漫长的，往往是刚刚调整完毕，而从前的朝阳产业也已从成熟走向衰落，错失又一次超常进展的良机。城市是一个生长中的有机体，其进展动力既源于自身的惯性，也来自外部的冲击，两种力气在时间上分别对应于成熟、低速的平稳进展阶段和新兴、高速的构造转换阶段。规划不仅仅是对视力可及的因素的的应对，更高境地是让“突如其来”的进展机遇能最快速的在城市空间里找到自己的位置，以最低的本钱完成空间的切换并保证构造的完整。要求城市的空间肌体是一种开放型的构造，具有可生长性、可选择性，而非终极蓝图式的封闭构造。就像一座盆景，不管其哪一面朝向阳光，总能花红叶绿的安康成长。从这里可以看到沙里宁“有机疏散”理论的影子。2.1.2 功能组合假如说以“短缺”为特征的打算经济时期城市的主要职能是供应生产空间，那么在以“过剩”为特征的市场经济中城市更应是组织消费的中心。规划“必需对人类的多种需求作出解释和反响”，并“应当根据可能的经济条件和文化意义供应与人民要求相适应的城市效劳设施和城市形态”（马丘比丘宪章，1977）。人本主义心理学家亚伯拉罕。马斯洛将人的需要分为五个层次：根本的生理需要衣、食、住；安全的需要稳定、安全、受爱护；爱的需要情感、荣誉感、沟通；受敬重的需要自尊、胜利、名誉；自我实现的需要将人生观、价值观付诸实施。世纪之交，我国政府向世界严肃宣布：中国人民的生活已根本到达小康水平。这标志着广阔民众的第、层需要已得到满意，对更高层次的交往、胜利与自身进展的追求成为必定。时下的“休闲经济”、“无烟工业”、“训练产业化”、“知本主义”等概念无不透射出这一趋势的曙光。将来的城市将是效劳与创新的中心，训练、科研、文博、保健、体育、游乐等功能将长足进展，必定要求在用地功能的数量安排和空间组合上赐予充分的关注。当今时代，经济的文化自觉和文化的经济自觉已经成为一种世界潮流。即使是从经济生产的角度来，新技术的创造、新材料的采纳在淘汰传统产业的同时，其所孕育的新产业对技术、信息、文化、秩序、环境等公共产品和交通、通讯等城市根底设施，以及金融、保险、询问等效劳业将提出更高的需求；其所供应的新产品在追求更多文化内涵的同时，也必定要求将更多的生产要素（包括土地）运用到“软性投入”领域。因此，从长远来看，城市的用地功能组合中，单纯物质性的生产用地将持续的下降，而教、科、文、卫、体类公用土地，道路、广场、绿地等公共空间和狭义第三产业用地将相应上升。正是公用性土地的数量多少和空间组合深刻地影响着各类活动的区位，打算城市进展的空间形态，城市总体规划要通过公用性土地的调控，保证广义公共产品的持续、有效供给，以便始终保持城市运行的外部效益。22 实施性进展规划以掌握性具体规划为代表。其任务是以总体规划或分区规划为依据，具体规定建立用地的各项掌握性指标和其他规划治理要求，强化规划的掌握功能，并指导修建性具体规划的编制。作为公众共同行动纲领的总体规划与作为个体行为的开发建立活动的详细连接，应当在共同纲领供应的外部合理性前提下，充分满意详细活动的内部效益要求，因此，具体规划中必需注意对微观经济的理解与讨论。事实上正是由于掌握性具体规划这种由概念到实务的特别地位，其操作过程中常常面临着来自行为主体的剧烈的冲撞与质疑，焦点往往集中在掌握指标的“用地性质”与“容积率”。国家退出城市建立主体地位后，投资主体多元化，必定引起在选择活动空间（土地）时，价值取向、区位要求、组织方式等方面的多元化（这属于自发式理性行为），而依过去阅历确定的用地性质、强度指标等难以统一这些并非无理的不同要求。在此状况下，即便是掌握性具体规划已经实现全掩盖的城市，“通则式”规划治理也难以实施，规划执行机构出于对城市进展的责任，在个案中与这些行为主体（有时也是非商业性机构如学校、机关）谈判时，对其合理局部的要求毕竟该作出多大让步时把握不准，难免存在主观随便性和滋生腐败现象，此时，掌握性具体规划已失去其操作性与权威性。这种“有法可依”又“有法难依”的为难境况究其根本是来缘于规划指标自身缺乏科学性。合理确定规划编制的时机，增加规划过程中对微观经济与人类行为的讨论，制定具有弹性与可选择性的指标体系，使具体规划在变化的环境中始终能保持对城市建立行为的指导与调控，是掌握性具体规划理论与方法革新的方向之一。依据规划对象的不同特点，在一些地方的实践中已经有了两种不同方式的尝试：2.2.1 加强经济分析适用于城市新开发区的规划。城市新区由于开发规模大、相对独立性强、权属关系简洁等特点，很多地方采纳政府托付（或授权、组建）投资公司进展统一配套、分片出让的开发模式。这种模式具有责权利清楚、资金使用效率高、规划实施效果好等优点，已被广泛认同。运作过程中，投资公司的地位特别特别，它首先是具备独立利益的法人实体，有追求高额利润的内在动力；同时又必需担当局部政府职能，有义务为新区供应足够的公共产品；另外还要扮演中介者的角色，力求降低投资门槛以吸引足够的工程，完成开发任务。因此，对政府组织编制的规划