新加坡反腐倡廉制度考察史小红2012-12-30 18:56:44来源：公民与法(郑州)2012年4期第1114页2011年年初，新加坡人民行动党创始人、前总理、内阁资政李光耀出版新加坡赖以生存的硬道理一书，详细阐述了新加坡治国政策背后的哲学理念，即抛开强调原则的“大道理”，讲求注重实效的“硬道理”。李光耀曾说：“你可以说是务实或实际，但是它行得通。对于任何理论或建议，我只问同一件事，就是行不行得通，我们是要解决问题，我不在乎理论漂亮不漂亮、优雅不优雅。如果不管用，就换别的来做。”这一务实理念不仅使新加坡在经济发展上取得举世瞩目的成就，也使新加坡成为全世界最廉洁的国家之一。相关研究报告显示，新加坡十几年来一直位列亚洲地区廉洁政府排行榜第一位，在世界众多国家和地区中排名靠前。2010年“透明国际”发布的世界清廉指数排名中，新加坡、丹麦和新西兰三国并列第一。新加坡还被评为亚洲经商环境中官僚作风最少的地方。下文将分别阐述新加坡反腐倡廉制度的特点。一、高层领导“率先垂范”在新加坡有这样一个共识，领导人的政治意识和品德是防治贪腐的关键。接受法治理念的当代人，很少把廉洁的实现归结为领导者个人品质的作用。在多数情况下，学者们还习惯于将人治视为腐败的根源，将道德良心看成是最不可靠的东西。但是，新加坡反腐倡廉的成就，却很难与其高级领导人的影响区分开来。李光耀曾经指出：国家兴旺的关键是要有一个廉洁的政府，政府官员保持廉洁和献身精神，是政府牢固的基础。建立一个廉洁、高效的政府，创造良好的投资环境，是国家生存和发展的必备条件，也是执政党人民行动党重要的治国理念。新加坡人民行动党深知，腐败的实质是掠夺人民财产的行为，是脱离人民群众的加速器。因此，人民行动党在党徽中间设计了一块白色，表明“廉洁与正直”。在1959年赢得第一届大选时，内阁成员一律着白色服装宣誓就职，发誓要建立一个廉洁的政府。经过几十年的不懈努力，新加坡人民行动党和由其主导的政府在党风廉政建设上取得了巨大的成功，也因此赢得了人民的高度信任。2000年9月，吉隆坡廉洁与透明学会把“环境廉洁奖”颁给李光耀时，会长东姑阿都阿兹动情地说：“我们今天所知道的新加坡，是一个具有远见、勇气和决心的杰出者的故事。他深思熟虑地开创并鼓励维持一个具有高公共行为水平的社会。事实上，新加坡能够年复一年地在最不贪腐国家的排行榜上名列前茅，这在很大程度上，应归功于他多年在新加坡所奠下的道德基础。”李光耀本人也反复强调领导人个人品质在反腐保廉方面的作用，他说“反贪是一场永久的战争，但是只要核心领导层能保持清廉，任何堕落现象还是可以受到控制，门户也会清理干净”，“除污防疾，必须彻底而有序地从高而下。这是一条漫长、艰苦的道路，只有一批强有力并具有勇气和廉正的道德威信的领导人才能办到”。在领导层的各种品质中，李光耀强调德性，崇尚和倡导君子作风，君子的诚实是廉洁之本，君子的正直是廉洁之源。正是由于新加坡高层领导的率先垂范，新加坡反贪拒腐的严苛法律与制度才能得到最彻底的推行。二、法律体系“严密苛怵”新加坡的惩腐法律数量不多，但法网严密，违法必究，像一把悬在贪官头上的“达摩克利斯之剑”。新加坡的反腐败立法主要有防止贪污法令、没收贪污所得利益法、公务员惩戒条例、不明财物充公法令等。法律设定了严格的廉政纪律，新加坡刑法典有专门一章规定“公务人员或与公务人员有关的犯罪”，对公务人员收受与其职务有关的非法报酬、非法经商和非法购买财产等犯罪行为和应判处的刑罚做出详尽规定。1960年修改的防止贪污法令，融实体法、程序法和组织法于一体，加强贪污调查局(CPIB)的权力。在防止贪污法中，不仅详细规定公务员不准利用职务之便收受报酬，且对官员如何处理无法推辞的礼品也做了详细规定。该法规定的处罚极为严厉，对犯有贪污罪的人，除没收其全部非法所得外，还要处以罚金或判处5年以上7年以下的监禁，或两项并处。该法案进行多次修正，对惩治腐败起到关键性的作用。1989制定的没收非法所得利益法，详尽规定没收官员贪污贿赂所得非法利益的情形。此外，还制定公务员指导手册、公务员行为准则、公务员纪律条例等，对公务员廉洁勤政的要求作了特别规定。这些规定条款明确，内容具体，且具有很强的可操作性。公务员指导手册中不仅包括相关法规和行政管理规范，还有明确具体的纪律规定，主要内容包括：公务员不能向有公务关系的人士借钱；所借无抵押贷款不能超过自己三个月薪金(以免负债过多而萌生贪污意图)；不能利用公务获得的信息获取个人利益；因公务接受的礼品，必须如实报告；收到价值超过50新加坡元的礼品就必须上交；任职期间每年申报个人及配偶的资产和投资情况；未获书面批准前不得经商或从事副业等。同时，新加坡设立极为严苛的司法制度，确保任何犯有贪污贿赂罪行的人，哪怕是极小的犯罪，都受到法律制裁。新加坡前任总理吴作栋曾严厉地提出：“每个人都应该知道我绝不容忍任何形式的贪污。我希望所有的部长、国会议员及所有公务员都能树立起好典范，让其他人效仿任何部长或国会议员若被指控通过非法途径或贪污获取财物，贪污调查局将立即进行调查。”因此有人这样评价：新加坡所建立的制度，不是假设无人贪污，而是确保任何贪污受贿必被揭发且面对极其严厉的处罚。新加坡政府对贪污腐败现象的“零容忍”，使得新加坡反贪法律规定了一批不同于一般犯罪的新型证据制度，包括贿赂推定、财产来源不明的证据、习惯证据、共犯证据和贿赂人证据等，这些规定甚为苛刻，意在使异常狡猾或“一对一犯罪”取证难的腐败分子难逃法网，具体做法有：一是扩大“贿赂”的外延，不仅包括看得见的“有价值的物品”，也包括看不见的有价值的服务，例如利用职权为他人谋取一个有利职位的行为。二是设立“意图贿赂”罪，即使接受贿赂性报酬的人尚未行动，甚至贿赂行为并未真正实施，只要“同意给予”或“同意接受”贿赂就构成犯罪。三是确立“有罪推定”原则，如公务员拥有的财产或其在财产里所拥有的利益(如红利、孳息等)，与该人已知的收入来源不相符合，又不能向法院作出合理解释的，即被认定为贪污所得。三、反贪机构“权大于天”早在英国殖民统治背景下的1952年，新加坡最著名的反贪腐机构贪污调查局(CPIB)就已经成立，但直到1960年新加坡自治政府修改防止贪污法后，它才真正获得较大的权力。贪污调查局是一个独立的机构，从机构性质和领导体制的设计上看，它既是行政机构，又是执法机关，直接隶属于总理公署，局长由总统根据总理的提名任命，工作由总理直接领导，对总理负责，其主要职权是调查公共服务部门和政府法定机构中的贪污行为，并负责向检察机关提请起诉包括行贿、受贿在内的贪污案件。贪污调查局在反贪过程中不必借助警察局等执法机关的力量，就能够独立地对贪腐案件进行立案和侦查。比如，贪污调查局享有特别侦查权无证抽查与强行搜查、对财产查封扣押、检查复制银行账目、要求有关人员提供犯罪证据、要求嫌疑人申报财产、无证逮捕以及限制转移财产等特殊权力。就是说，贪污调查局可以不用搜查证就强行搜查，只要有确凿的证据证明公务员有贪污行为，不用逮捕证就可以逮捕任何涉嫌贪污的人，并没收查获的赃物。再比如，该局拥有独立的、完整的秘密调查权，对新加坡的所有公务员，上至政府部长，下到普通警员，不论是否受到举报，都有权进行秘密跟踪、观察监视其日常行为。监视的内容包括私生活是否正常，有无赌博、酗酒等不良嗜好，对法律规定必须申报的财产和收入是否已经申报，有无以权谋私和贪污受贿行为等。如果发现可疑行为，即可采取卧底、“放蛇”、窃听、录音、秘密拍摄、录像等方式收集和固定证据。四、廉政文化“润物无声”新加坡廉政建设的成功，不仅依靠严格约束公务员的日常行为，“润物细无声”的廉政文化教育也功不可没。作为一个儒家文化与西方文化交融的国家，新加坡继承和发扬了中国传统儒家的治国理念，官员不需要成为毫不利己的圣人，但必须是谦和忠信的君子，新加坡的廉政文化特别倡导“君子爱财，取之有道”、“君子喻于义，小人喻于利”的高尚道德情操。通过全面细致、长期不懈地加强廉政教育、宣扬廉政观念，新加坡社会形成了崇尚廉洁、憎恶腐败的文化氛围，形成了正确的价值导向和社会评论体系，防治贪腐的纪律规定已被内化为公务员的行为方式，无论是公职人员还是普通民众，廉洁为荣、贪污可耻的观点已经深入人心，这都影响和促进了新加坡廉洁高效的官场作风。新加坡在惩治腐败上有两句掷地有声的口号：“让腐败者在政治上身败名裂，让腐败者在经济上倾家荡产。”贪污调查局的徽章是由一朵荷花、一把利剑组成的，荷花象征“出淤泥而不染”，利剑表示“威严与公正”，这些都是爱憎分明、有震慑力的廉政宣传。在新加坡学习期间，有一个案例被反复提到。原国家发展与建设部部长郑章远是李光耀的亲信老友，在国家发展初期，曾为“政府组屋”建设立下汗马功劳。贪污调查局发现他两次收受贿赂共50万新元，但他拒不承认，还希望老领导李光耀出面帮忙。李光耀闻讯后怒气冲冲，令其停职接受调查。郑章远试图逃避处罚的行为没有收到任何效果，最终他选择自杀身亡。自杀之前，郑章远给李光耀写了一封信：“总理，过去两个星期，我感到非常沮丧。对于发生这次的不幸事件，我应该承担全部责任。作为一个堂堂正正的东方绅士，我应该为自己所犯的错误接受最严厉的惩罚。您的忠实的郑章远。”李光耀对他的死因给予了“因羞愧而自杀”的判断。与我们较多听到的“畏罪自杀”的说法相比，后者更多是出于对严酷的肉体惩罚(例如死刑)的畏惧，而“因羞愧而自杀”则源于自己错误行为导致的精神上的羞愧。需要说明的是，根据新加坡法律，对贿赂行为的最高处罚是罚款10万元，或监禁五年，或两者兼施。喜生恶死是人之常情，对郑章远贪污行为的处罚不会危及他的生命，但他却选择了自杀。他的夫人和女儿也不堪忍受国内舆论的巨大压力而远走他乡，移居国外。在新加坡，由于贪腐而被揭发的高官，无一不是身败名裂，倾家荡产。1966年，原任新加坡国家发展与建设部部长的陈家彦作为政府代表担任马来西亚航空公司董事会董事。他的一位商界好友林先生与银行接触，表示愿意为其提供有代价的服务。银行深知新加坡政府对贪污受贿行为的严正立场，就向贪污调查局报告了这件事情。因林先生坚决不承认与陈家彦的关系，贪污调查局无法对陈家彦提出控告，但李光耀深信林某背后就是陈家彦。于是李光耀坚决做出了“一件不愉快”、“甚至会感到痛苦”的决定，他发表公告说：“作为在马航董事里的政府代表，陈家彦执行任务未能做到无可指摘的地步”，并解除了他的董事职务和其他公职。李光耀后来说：“由于遭人们的唾弃，他潦倒落魄，谋生无门。我觉得难过，但我是不得不采取有关行动。”廉政建设不仅包括建立先进的、可操作性强的制度，更重视为制度的实现创造良好的社会环境。贪污调查局局长蔡子善说：“有一个好的制度非常重要，但许多时候单靠制度是不够的，要取得成功，需要有个利于运作的整体风气。”新加坡注重对公民从小进行诚信和廉政教育，重视公务员的在职培训和职业道德教育，儒家思想中的君子作风要求为官者必须具有高尚的道德情操。快嘴李敖曾经放言说“新加坡人很笨”，如果从正面解释这句话的含义，可以理解为新加坡人比较诚实或崇尚诚实。李光耀在回答记者提出的“行动党在过去45年里最大的成绩是什么”的问题时说：“行动党最大的成就是掌握政权40年，并保持其活力和诚实，而不是成为衰落和贪污的政党。”这里活力是相对于衰落来说的，诚实则是相对于贪污而言。新加坡人崇尚诚实，视贪腐为癌症。他们对于诚实的崇尚，可以从其对于欺骗的不予容许和严厉惩处得到证明。在新加坡，行贿几十元钱会比逾期居留、醉酒驾驶遭到更为严厉的惩罚，其目的就是告诉人们，贪污是一种严重犯罪。新加坡廉政建设的成功之处，还在于防治贪腐的纪律规定已经成为公务员内在的行为标准。例如，公务员纪律对宴请有严格规定，新加坡政府官员接受邀请时，第一句话往往是问