全国地市级以上扶贫干部培训班天津市残疾人扶贫工作经验交流材料广 州二00六年十一月残疾人扶贫贷款管理和基地建设的基本做法和模式天津市残疾人联合会（2006年11月28日）在天津市委、市政府的领导下，在中国残联的指导下，在有关部门、区县政府和相关银行的帮助支持下，“十五”期间，特别是创建全国残疾人工作示范城市以来，我市农村残疾人扶贫工作得到了新的发展。近几年我市出台了关于进一步加强扶助贫困残疾人工作的通知，关于进一步加强农村残疾人工作的通知，天津市农村残疾人扶贫开发实施办法，关于认真实施天津市农村残疾人扶贫开发项目贷款暂行办法的通知，批转市残联市财政局关于实施农村贫困残疾人扶贫安居计划意见的通知，关于进一步加强天津市农村残疾人扶贫基地建设的意见等一系列文件，加大了对农村贫困残疾人的扶持力度。在学习借鉴兄弟省市的经验，在中国残联教就部和扶贫处的具体帮助指导的基础上，我市农村残疾人扶贫贷款管理和扶贫基地的建设与发展，从形式、内容、质量、特色和效益等方面，都有了明显的改进和提高。一、结合实际，开拓创新，拓宽扶贫信贷渠道和规模，改进扶贫贷款项目管理办法1、积极拓宽扶贫信贷的渠道和规模，保证扶贫开发工作的正常运行2003年国家不再对包括天津在内的7个沿海经济较发达省市下达中央康复扶贫贷款指标，我市农村扶贫工作面临新的形势和挑战。市残联党组、执行理事会结合全面建设小康社会和创建全国残疾人工作示范城市的目标，针对我市残疾人扶贫工作的任务和现实情况，提出扶贫工作重点在农村，扶贫工作应当把扶助残疾人安居乐业奔小康作为出发点和落脚点的工作方针和思路。明确要不等不靠，积极争取协调，解决好农村残疾人扶贫信贷资金来源问题。通过积极运作形成了由政府残工委、人民银行、农业银行、财政局和市残联会签的天津市农村残疾人扶贫开发实施办法，确定从2003年开始每年由市农行提供1000万元，贷款利率执行基准利率的专项扶贫贷款指标，市级财政给予扶贫项目贷款贴息，从而在资金上保证了我市农村残疾人扶贫开发工作的继续实施。随着扶贫项目的不断增加，现有扶贫信贷规模不足，加之过去农业发展银行审贷的不良贷款的遗留问题，一些区县扶贫项目受其影响贷款难以落实。经过调研分析，我市确定了拓宽扶贫贷款渠道，增加贷款规模的目标。我们选择了当时的农村信用联社（现为天津农村合作银行）作为争取合作的对象，主要考虑是联社信贷业务以农村为主、服务网点较广，对种养和小额贷款业务经验丰富，为此通过10个多月的不断沟通和磨合，历经了联社改制、翻牌、业务部门调整和分行领导变换等困难，启动各种关系不懈的努力和争取，终与天津农村合作银行制定了关于认真实施天津市农村残疾人扶贫开发项目贷款暂行办法的通知，从2006年开始农合行每年提供1000万元以上贷款资金，为区县和扶贫项目单位在贷款渠道的选择，贷款资金的落实方面创造了有利的条件。2、建立残联和银行各负其责，相互配合的互动机制在拓宽扶贫信贷的渠道和规模的同时,我们注意到商业银行贷款规则及对承贷单位资格和条件审查制度的调整变化，及时与之相适应地调整和改进了对扶贫贷款项目的管理方式。协商建立了残联负责推荐项目，银行负责审查项目的联结互动机制，对区县残联选择推荐的扶贫贷款项目,区县银行支行对贷款资格和条件的检查未获通过的, 区县残联可重新选择推荐。并明确了残联承担扶贫任务指标和社会效益责任，银行承担贷款资格条件审查和资金安全的责任，通过各负其责保证了扶贫贷款项目的顺利落实。同时市残联和银行分行对形态正常的扶贫贷款汇总后，报送市财政局备案,按期给予贷款贴息。由于界定了各方的职责，达成了默契、取得了互信，至目前我市累积有38个扶贫项目使用扶贫贷款近5000万元，除一个项目的150万元贷款，因环保问题企业关停造成贷款呆滞外，所有贷款项目都能按期还本付息运行正常。3、创新扶贫贷款项目管理形式，保障扶持到位贷款渠道解决后，出现了拓宽信贷渠道、增加贷款数量、扶贫项目增多的新局面，但运行中的问题凸现，主要体现在：一是扶贫方式单一，帮扶带动残疾人数量有限；二是项目单位承贷后与申贷前实际安置帮扶残疾人数量缩水，扶贫项目贷款数额与安置帮扶残疾人数量比例悬殊；三是受益相对大的是项目单位，贫困人口受益有限，扶贫效果不明显。而扶贫信贷资金的目的，就是要采用实际、有效的方式，用直接或间接的办法，让尽可能多的帮扶对象受益，最终实现脱贫致富。针对以上问题，我们采取以下办法，明确规定：“扶贫项目单位在直接安置残疾人就业或帮扶带动残疾人脱贫的基础上，按照贷款资金安置残疾人就业的核算标准，确定使用扶贫贴息贷款单位应履行的间接式扶持义务，以最大限度地发挥扶贫贴息贷款的使用效益”。通过制定扶贫贷款项目单位直接和间接扶持残疾人的责任与义务的办法，使项目单位清楚应承担的责任和义务，减轻了对安置残疾人数量的压力；既保证了项目单位安置残疾人数量的真实性，又使其心明眼亮地乐于承担间接扶持的义务；更避免了扶贫贷款贴息打“水漂”，使部分贴息资金由残联掌握向扶持残疾人就业和脱贫再投入。形成贷款方有积极性、受益面有保障性、残联扶贫工作有主导性，使多方的效益和资金的效果充分体现。二、总结经验，着眼长远，探索行之有效的农村残疾人扶贫工作新方式我市通过拓宽扶贫信贷渠道和规模，改进扶贫贷款项目管理形式，推动农村残疾人扶贫工作与整体残疾人事业一道发展。但在发展的过程中我们及时地发现，局限于现有的扶贫信贷渠道和规模仍很难满足扶贫工作的需要，扶贫贷款项目存在规模小、覆盖面窄、项目种类简单，在一定的区域内很难形成大影响，更为重要的是扶贫贷款向农村种植、养殖、加工或个人投放，门槛越来越高、条件越来越严、难度越来越大，如不从根本上解决好工作思路、工作方向，扶贫开发工作就不能很好地贴近农村实际、贴近贫困残疾人，道路将会越走越难、越走越窄。近几年，我市结合全面建设小康社会和构建和谐社会的目标，确立了加强农村残疾人工作的方针，提出残联各职能部门工作重点和资金投入要向农村倾斜，明确创建示范市根本目的是让残疾人安居乐业奔小康。在此形势下，通过实地考察兄弟省市的扶贫模式与经验，通过参加中残联召开的扶贫工作会议学习和观摩，在教就部扶贫处亲临指导和具体帮助下，我们不断提高了在扶贫基地建设上的认识。按照中国残联残疾人扶贫工作“十一五”实施方案，关于完善和规范扶贫基地建设的意见，深入区县加强调查研究，及时总结扶贫项目向基地扶贫扶持方向发展的典型，以及通过依托社会力量、挖掘社会资源、营造扶残助残氛围、帮助残疾人就地、就近劳动脱贫，自然形成并具备基地特征的典型，经过广泛的研讨论证，协调财政部门制定了关于进一步加强天津市农村残疾人扶贫基地建设的意见及其相关的配套办法，使我市扶贫贷款管理和扶贫基地建设形成了并行交互发展的格局。目前，我市正在按照基地建设意见及配套办法，全力推行扶贫基地建设，实施过程中对原有的扶贫项目和工作基础并没有全部推倒重来，而是按照基地建设标准和规范重新核定，对符合基地建设标准的认定挂牌。同时重点按照基地建设的思路和规定，通过推荐、筛选、申报和认定，正在建设一批类型新、帮扶实，示范效果好、贴近残疾人的扶贫基地。（一）我市在扶贫基地建设中，制定规范化管理的原则和措施：1、规范了直接安置残疾人就业、带动帮扶残疾人脱贫和间接式扶持残疾人的办法，强化了扶贫贷款项目辐射带动农村残疾人脱贫致富的载体作用，明确了基地建设贯彻“就业与扶贫相结合、基地与残困户相连接”的方针，严格了采取有效的实用技术培训、劳动技能提高、生产供销帮扶、信息效益保障的签约式扶贫措施。2、选择并依托对贫困残疾人脱贫有带动扶持作用的农业产业化企业、农产品产销一体化合作体、种养殖示范户、家庭手工业、农副产品加工业、规模效益型工业企业等，具有法人资格的经济实体建立扶贫基地。提倡应面向各种所有制性质的经济实体，鼓励和引导多元化和多渠道的资金投入。3、强调扶贫基地建设、管理和运行，必须遵循市场经济规律和构建和谐社会的要求，坚持效益统一、市场需求、资源优势、循序发展、互惠双赢的原则。避免用行政命令搞“拉郎配”的简单而又缺乏长久基础的做法，克服“拔苗助长”搞形式主义的虚假而又不务实的行为。4、界定了市级是协调制定政策、规范考核的主体。区县是筛选确定基地、协调贷款落实补贴、指导操作监督运行的主体。乡镇是协调布局、推荐基地，落实减免扶持政策的主体。村居委会是组织服务的主体。5、制定了配套的扶贫基地建设标准和认定管理规定，扶贫项目和扶贫基地补贴奖励办法，间接式扶持资金管理使用规定，网络系统程序管理使用要求等制度。建立了加强考核、规范管理、监督检查、有效扶持的措施。6、要求在建设发展中，既要利用扶贫基地的资源实现扶贫帮困的政策目标，又要为扶贫基地提供其依靠自身力量难以做到或急需解决的服务，使扶贫基地与扶贫任务之间形成相互依存、良性互动的纽带关系，实现双赢，确保扶贫基地建设快速、健康、持久发展。（二）制定的配套办法中，规范的标准和促进办法：1、确定了扶贫基地的建设标准（不包括福利企业）：划分为种、养业；手工和家庭副业、加工、制造和工业企业等规模标准和安置带动残疾人数量标准，再根据规模和安置带动残疾人数量的情况，划分为扶贫基地基本标准和示范标准。2、明确了扶贫基地的认定管理层次：规定区县对申报审核达标认定为扶贫基地并挂牌后，通过扶贫基地建设网络系统向市级报备。扶贫基地以区县残联管理为主，每年都要定期对扶贫基地实际运转、资金贷款、综合效益、残疾人安置帮扶、扶持服务协议落实、残疾人权益保护等绩效情况进行检查考核，网络系统录入数据、材料和声像资料。在区县检查监管、市级抽查监督过程中，发现扶贫基地存在违规行为或问题的应予以警告、限期整改直至撤消摘牌。3、实行对扶贫项目和扶贫基地补贴奖励措施：贷款贴息补贴：对使用扶贫贴息贷款的扶贫项目（指使用扶贫贴息贷款并安置、带动残疾人，但未达到扶贫基地的条件和标准的）和扶贫基地，按照具体规定给予贷款贴息补贴（农行3.12%，合行等4.34%）。对属于自主承贷商业银行流动资金贷款的扶贫基地（不包括福利企业），按照实际安置农村就业残疾人、帮扶带动农村残疾人（包括低保残疾人家庭中家属或子女）人数，参照扶贫贴息贷款与安置残疾人就业的核算标准，以及相关文件规定扶贫贷款的期限、扶贫贷款的利率、贴息范围、办理手续和补贴时间等要件，在办理申报审批手续后给予贷款贴息补贴。贷款是由扶贫基地承贷的，贷款贴息直接补贴给基地，如果扶贫基地中有农村残疾人个人贷款的，贷款贴息应直接补贴给残疾人本人。此规定突破了以往财政只对扶贫贷款给予贴息的范围，使认定的基地或基地帮扶的残疾人也能得到贴息补助，加大了对扶贫工作补贴资金的投入。对扶贫基地的培训就业补贴：对审查认定的扶贫基地，每年按照当年实际安置就业、帮扶带动农村残疾人（包括低保残疾人家庭中家属或子女）的人数，由区县残联给予每人600元的培训就业补助。此规定可以调动基地安置帮扶残疾人的积极性，促进落实对残疾人开展实用技能培训。对扶贫基地的奖励：区县残联实行没两年一次的考核奖励制度，对连续二年通过绩效考核、复审达标，综合评分在前三名的，由区县残联给予一次性奖励0.81.5万元。对连续三年通过绩效考核、复审达标，综合评分在前十名的扶贫基地，由市残联给予一次性奖励1.52万元。此规定有利于激励基地更加稳定和规范地发展，发挥最佳的经济效益和社会效益。4、扶贫贴息贷款与安置残疾人就业的核算标准以及间接式扶持资金管理规定：扶贫贴息贷款与安置农村残疾人就业的核算标准是：每4万元要直接安置一名农村残疾人就业或帮扶带动一名农村残疾人脱贫。使用扶贫贴息贷款的单位应履行间接式扶持义务：使用扶贫贴息贷款的单位，对达不到安置或帮扶标准人数的，按所差人数核算的贷款资金数额，对应实际贴息额按60%80%的比例交纳间接式扶持资金