第一节突发事件管理的基本概念一、突发事件的界定突发事件是一种危机事件。国际上，研究危机管理的学者把危机定义为：对一个社会系统的基本价值和行为准则产生严重威胁，并且在时间压力和不确定因素极高的情况下，必须对其做出关键决策的事件。从具体的危机管理角度出发，危机是指因不可抗力或突然袭击带来的严重自然灾害、公共卫生事件、社会冲突以及战争、恐怖袭击或其他极端行为引发的各类事件，它往往给社会正常的生产、生活秩序带来极大的威胁。相对于政府的常规性决策环境，危机事件的决策环境往往是一种非常态的社会情境，是各种不利情况、严重威胁、不确定因素的高度积聚。在紧急情境下，危机以其高度不确定性的前景给管理者造成了高度的紧张和压力，为使组织在危机中得以生存，并将危机所造成的损害降至最低限度，决策者必须在相当有限的时间约束下做出关键性的决策和采取具体的应对措施。二、突发事件管理的内涵突发事件管理，指的是为避免或减少危机所造成的损害而采取的危机预防、事件识别、紧急反应、应急决策、处理以及应对评估等管理行为，目的是为了提高对危机发生的预见能力、危机发生后的救治能力以及事后的恢复能力。危机管理的任务是尽可能控制事态，在危机发生后把损失控制在一定的范围内，在事态失控后要争取重新控制住。有效的危机管理需要做到以下几个方面：移转或缩减危机的来源、范围和影响；提高危机初始管理的地位；改进危机冲击的反应管理；完善修复管理，以能迅速有效地减轻危机造成的损害。三、突发事件分类可以将其划分为自然灾害、事故灾难、突发公共卫生事件、突发社会安全事件以及经济危机五大类。四、突发事件分级西方发达国家政府预警系统一般都强调对危机事件进行分级预警管理，对程度不同的危机事件实行不同级别的认定并采取相应的对策。2001 年“9 11 ”恐怖袭击事件发生后，美国建立了一套五级国家威胁预警系统，用绿、蓝、黄、橙、红五种颜色分别代表从低到高的五种危险程度。类型危机事件例示自然灾害水早灾害，台风、冰雹、雪、高温、沙尘暴等气象灾害，地震、山体崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害，森林火灾和重大生物灾害等事故灾害民航、铁路、公路、水运、轨道交通等重大交通运输事故，工矿企业、建筑工程、公共场所及机关、企事业单位发生的各类重大安全事故，造成重大影响和损失的供水、供电、供油和供气等城市生命线事故以及通讯、信息网络、特种设备等安全事故，核辐射事故，重大环境污染和生态破坏事故等突发公共卫生事件突然发生，造成或可能造成社会公共健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒，重大动物疫情，其他严重影响公众健康的事件突发社会安全事件重大刑事案件、涉外危机、恐怖袭击事件以及规模较大的群体性突发事件经济危机资源、能源和生活必需品严重短缺，金融信用危机和其他严重经济失常、经济动荡等涉及经济安全的危机危机事件级别划分在我国，根据危机事件的性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，一般可划分为四级：I 级（特别重大）、H 级（重大）、111 级（较大）、I 7 级（一般）。针对可能发生的危机事件，预测预警系统应发布预警级别等预警信息。预警级别依据突发事件可能造成的危害程度、紧急程度和发展势态，一般划分为四级：I 级（特别严重）、H 级（严重）、111 级（较重）、I 7 级（一般），依次用红色、橙色、黄色和蓝色表示。危机分级管理组织( l ）一般（I 7 级）危机事件，表示其影响局限在社区和基层范围之内，可被县级政府所控制。( 2 ）较大（111 级）危机事件，表示后果严重，影响范围大，发生在一个县以内或是波及两个县以上，超出县级政府应对能力，需要动用市有关部门力量方可控制。颜色威胁程度采取的行动红严重动员紧急救护队，并布置工作人员评估紧急需要橙很高地方、州和联邦机构开展协调工作，加强在公众实践中的安全工作黄较高加强对重要地方的监视活动及对威胁的评估工作蓝警戒检查紧急程序，通知公民所要采取的必要措施绿低保持安全培训和准备状态鑫裁特别重大（I ) 重大（11 ) 较大（111 ) 一般（I 7 ) 国家级丫省级丫丫市级丫丫丫县级丫丫丫丫( 3 ）重大（II 级）危机事件，表示其规模大，后果特别严重，发生在一个市以内或是波及两个市以上，需要动用省级有关部门力量方可控制。( 4 ）特别重大（I 级）危机事件，表示其规模极大，后果极其严重，其影响超出省级范围，需要动用全省的力量甚至请求中央政府增援和协助方可控制，其应急处置工作由发生地省级政府统一领导和协调，必要时（超出地方处理能力范围或者影响全国的）由国务院统一领导和协调应急处置工作。五、突发事件分期根据社会危害可能造成的威胁、实际危害已经发生、危害逐步减弱和恢复三个阶段，可将危机事件总体上划分为预警期、爆发期、缓解期和善后期四个阶段。危机分期管理的任务与能力要求分期发生阶段能力要求主要任务预警期事前预警预备防范事件的发生，尽可能控制事态发展爆发期事中快速反应及时控制危机事件并防止其蔓延缓解期事中恢复重建保持应急措施的有效并尽快恢复正常秩序善后期事后评估学习从危机中学习第二节我国突发事件管理存在的问题一、必须清醒地认识我国公共安全面临的严峻形势（一）重大自然灾害频发我国是遭受自然灾害最严重的国家之一，每年造成1 . 5 亿至3 . 5 亿人受灾，1 . 2 万多人死亡；350 多万间房屋倒塌，经济损失近2000 亿元。我国位于地震烈度为VII 度的省会级城市有25 个，占总数的74 。2 / 3 的国土面积不同程度地受到洪水威胁，特别是长江、黄河等七大江河中下游地区。平均每年有10 个台风和热带风暴在我国沿海登陆，造成人员伤亡和重大经济损失。崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害，平均每年造成上千人死亡，数十次铁路、公路交通中断，经济损失约100 亿元。年均森林火灾受害率5 . 99 。目前，全国70 以上的大城市、半数以上的人口和75 以上的工农业产值分布在气象灾害、海洋灾害、洪水灾害和地震灾害都十分严重的沿海及东部平原丘陵地区，每次重大灾害事件都会产生重大影响。（二）重大、特大安全事故频繁发生据统计，我国平均每年发生各类事故近100 万起，死亡13 万多人，伤残70 多万人，造成的直接经济损失超过2500 亿元；发生一次死亡3 人至9 人事故2500 多起，平均每天7 起；发生一次死亡10 人以上特大事故120 多起，平均每周2 . 5 起；发生一次死亡30 人以上特别重大事故十多起，平均每月1 . 2 起。平均每年都发生一起一次死亡100 人以上的事故。（三）重大传染性疾病形势严峻我国重大传染性疾病形势严峻，食物中毒、职业中毒等突发事件频发。我国人间鼠疫疫源地范围不断扩大，在过去13 年内增加了1 倍，疫源动物种类增加，疫情向城市和人口密集城市逼近。霍乱发病虽保持在较低水平，但大面积流行的潜在因素依然存在。现有艾滋病病毒感染者84 万人，亚洲第二位，全球第14 位。肺结核患者450 万人，80 生活在农村，每年死亡13 万人。慢性病毒性肝炎患者2000 万人。现有427 个县（市）存在血吸虫疫情，受威胁人口6500 万人，患者81 万例，其中晚期病人2 . 6 万人。2003 年，突如其来的非典疫情严重威胁广大人民群众的身体健康和生命安全，对我国经济发展、社会稳定和对外交往产生重大影响。每年发生的重大食物中毒事件都超过100 起，年均超过2 万病例，死亡近200 人。职业中毒人数不断上升，农药中毒每年都超过5 万人。（四）影响国家安全和社会稳定的因素仍然存在我国社会安全呈现出境内问题与境外问题相互渗透，人民内部矛盾和敌我矛盾相互交织，历史遗留问题与改革中新出现的问题相互影响的错综复杂的局面。境内外敌对分子、民族分裂势力、宗教极端势力、暴力恐怖势力等现实危害上升。各种刑事案件发案的总量仍居高不下，一些地方群死群伤的爆炸、投毒等恶性案件时有发生，杀人、绑架等暴力犯罪危害严重。近年来由人民内部矛盾引发的群体性事件数量持续增多，处置难度加大。上访事件增多，有些人甚至采取自残、自杀等过激行为。（五）全球化的冲击与挑战随着全球化进展，危机事件的发生具有了一定的国际互动性，国际社会的重大变化都会不同程度波及我国，国内极端个人及组织往往与各种国际反华势力紧密勾结，互为呼应，严重影响国家安全。二、传统危机管理模式存在的问题为了最大程度地限制和避免突发事件给群众的生命和财产、政府正常的管理活动和社会的基本秩序所造成的危害，政府需要全面加强突发事件管理的制度建设和队伍建设，包括加强立法、完善机制、健全机构等多方面工作。目前我国在原有体制下形成的传统危机管理模式还存在不少问题。（一）法律框架脆弱我国目前对公共紧急状态和危机情境的对抗手段比较分散，主要有 戒严法 、 防震减灾法 、 防洪法 、 消防法 、 传染病防治法 、 突发公共卫生事件应急条例 等，这些法律本身具有较强的独立性，部门管理的色彩较浓。2007 年我国颁发了 中华人民共和国突发事件应对法 。从总体上看，我国的反危机战略和应急计划，配套的法律、法规以及应急保障资源的规划、建设和综合管理机制仍缺乏经验，危机预警能力和协同能力较差。（二）综合协调机构缺乏我国在国家层面的实际运作上，至今仍缺乏具有会商决策功能的综合体系和综合协调部门，也没有建立起处理不同危机事件的协调机制。一旦需要动用各方资源的重大危机爆发，或是多种危机事件并发，可能会使政府在处理危机事件中的政策不能很好地加以协调，从而严重影响政府处理紧急事务的效率。（三）危机应对网络松散危机应对，需要的不仅仅是完备的危机应对计划和高效的核心机构，还需要志愿者组织、私人机构、国际援助以及完备的危机沟通等资源，我国目前的非政府组织（NGO ）、基层单位、各种营利性组织以及民众个人都往往缺乏敏感的危机意识和良好的应对技能。（四）社会应对能力薄弱危机实质是对一国社会应对能力的综合考验。从我国情况看，由于在公民素质教育体系和公务人员的培训系统中，危机意识和实际应对能力的训练都十分匾乏，存在脆弱性和能力缺陷的一面。一旦发生危机，社会动员机制和社会应急网络不能发挥有效作用，组织和个体的危机应对大都依赖于本能的自我反应，连自身的生命保护都很难实现，灾难程度常常急剧加重。（五）社会预警体系不完善综合性的公用信息平台尚未建立，危机状态下的信息收集、分析和披露制度缺乏统一规划，资源函待整合。在基础信息建设方面，人防、卫生、公安、交通等相关职能部门都在开发研制自己的信息系统，但相互之间缺乏信息沟通，信息资源没有整合起来。对紧急状态下如何进行舆论宣传还没有充分的准备，舆论管理观念和方式函待改变。传统的“内紧外松”的宣传策略和公共沟通方式显然已不适应新形势和发展需要。（六）专家咨询队伍薄弱专家参与政府决策，对于哪些决策必须有专家参与，专家在哪些环节参与、专家以什么方式以及通过什么途径参与等问题，都缺乏相应的规范。因此，专家参与政府决策取决于政府决策机关及其领导的意愿，带有明显的随意性。第三节应对突发事件的体制建设一、突发事件的统一指挥体制统一的指挥体制，便于快速高效地决策和调动资源，减少管理环节，减少相互推该、扯皮现象的发生，节约管理成本，提高管理效率。集中统一的指挥体制，要求以一定的行政区域为单位，凡在此地范围内发生的危机事件都应该由当地政府统一处置。具体来说，当地政府的最高行政领导有权处置辖区内所发生的突发事件。