2-4浅谈我国现行的粮食补贴政策1种业导刊浅谈我国现行的粮食补贴政策杨红旗1，汪秀峰. 2，张玉乐. 3（1. 河南省农业科学院经济作物研究所，河南郑州 450002；2. 河南省确山县种子管理站，3. 郑州市农业技术推广中心）摘要：2004年以来，我国初步建立了综合性收入补贴和生产性专项补贴相结合的粮食补贴政策体系。现行的粮食补贴政策承担着粮食增产和农民增收的双重任务。遵循WTO农业协议要求，针对我国粮食补贴政策实施过程中出现的问题，本文建言建策，以期早日建立适应新形势的粮食补贴模式。关键词：粮食补贴；综合性收入补贴；生产性专项补贴；WTO规则农业补贴是世界各国农业保护中最经常使用的政策工具，农业补贴政策的核心是粮食补贴。我国粮食补贴政策由最初的对国营拖拉机站实行机耕定额亏损补贴，经历间接补贴到直接补贴的历史演变。尤其2004年以来，国家出台实施的一系列重大粮食补贴政策，对于解决我国“三农”问题、构建和谐社会主义新农村具有重要意义。. 1我国现行粮食补贴政策体系我国现行的粮食补贴政策体系主要由综合性收入补贴政策和生产性专项补贴政策构成。. 1.1 综合性收入补贴政策我国现行的粮食综合性收入补贴政策主要由粮食直补政策和农资综合直补政策构成。2002年安徽和吉林两省三县开展粮食直补试点工作，2003年推广到13个粮食主产省区。2004年，粮食直补在全国范围启动实施，我国粮食补贴政策由间接补贴正式迈入直接补贴阶段。2006年，综合考虑柴油、化肥、农药、农膜等农业生产资料价格变动因素，国家出台实施了农资综合直补政策。粮食直补实现了补贴与流通环节脱钩，补贴转入生产环节，减轻粮食价格波动对种粮农民收入的影响，让种粮农民直接受益。农资综合直补可以弥收稿日期：. 2009-6-5补农业生产资料价格变动对农民种粮增支的影响，降低种粮成本，提高种粮农民的收益。粮食直补和农资综合直补对种粮农民直接进行收入补偿，促进农民增收，调动农民种粮的积极性。. 1.2 生产性专项补贴政策我国现行的粮食生产性专项补贴政策主要由生产资料补贴政策（良种补贴、农机具购置补贴等）和价格支持政策（最低收购价政策）构成。2002年中央财政设立良种补贴专项基金对东北高油大豆实施良种补贴，2007年补贴范围扩大到小麦、玉米、水稻、大豆四大粮食作物和棉花、油菜两种经济作物，2009年在全国31省（市、区）实行良种补贴全覆盖。2004年中央财政设立农机具购置补贴基金4.1亿元，2009年补贴资金达到130亿元，上半年已完成补贴水稻插秧机、玉米收获机、谷物收获机、大中型拖拉机161万台（套）。良种补贴政策引导和鼓励农民采用优良品种，加速新品种新技术推广应用，提高粮食生产科技能力和粮食单产水平，改善粮食品质质量。农机具购置补贴政策鼓励和支持农民购置大中型农业机械，提高农业生产的物质装备水平和效率，改善农业生产条件。最低收购价是政府调控粮食市场的重要政策工具，担负着稳定粮食种植面积，保障粮食供给，作者简介：作者简介：杨红旗（1972-），男，河南正阳人，助理研究员，硕士，主要从事农业科技推广工作。92009年第7期实现粮食供需平衡作用。生产性专项补贴政策引导农民改善农业生产条件，加速农业科技进步，从而提高我国粮食综合生产能力。现行的粮食直补、农资综合直补、良种补贴、农机具购置补贴以及最低收购价政策符合我国国情，从收益、成本、科技、装备、市场等环节相互补充，相互协调，初步形成了综合性收入补贴和生产性专项补贴相结合，兼顾国家粮食安全和农民增收双重任务的粮食补贴政策体系。. 2 我国现行粮食补贴政策的成效我国粮食补贴政策肩负着粮食增产和农民增收双重责任，实施粮食补贴政策以来，成效显著。. 2.1 推动粮食生产的恢复和发展，实现了粮食增产的政策目标1998-2003年，我国粮食生产形势严峻，粮食总产量由51230万吨跌落到43070万吨，连续5年快速萎缩。2003年，粮食安全问题再次成为全社会普遍关注的政治问题，党中央和国务院审时度势，及时推出了一系列重大粮食补贴政策来恢复和发展粮食生产。2004-2008年，全国粮食生产形势呈现良好的发展态势，粮食种植面积和总产量分别由10160万公顷和46974万吨快速稳步发展到10670万公顷和52580万吨。2008年，我国粮食总产和单产双双连续5年增加、超过历史最高纪录，实现了近40年来首次连续5年增产，实现新中国成立以来首次连续5年单产创历史新高。粮食补贴政策扭转了我国粮食生产连年快速萎缩的局面，实现了粮食增产的政策目标。. 2.2 调动了农民种粮积极性，实现了农民增收的政策目标综合性收入补贴体现出国家对农民的政策导向作用，作为普惠制补贴，粮食直补和农资综合直补直接对农民进行收入补偿，不附加任何条件，增加了农民种粮的直接收益。良种补贴提高了粮食生产的科技含量，提升了粮食产业的市场竞争力。农机具购置补贴加速了农业机械化进程，减少了农业生产的劳动投入，提高了农业生产的质量和效率。最低收购价政策在粮食市场流通环节对农民补贴，调节市场供给。生产性专项补贴力度加大和范围拓展加快了农业和农村经济发展，促进了农民持续增收。. 3 我国粮食补贴政策存在的问题和建议在取得显著成效的同时，我国的粮食补贴政策仍然存在一些问题需要认真分析解决。. 3.1 粮食补贴范围与粮食安全的三个层次不一致2000年，我国首次提出构建国家粮食安全体系。粮食安全体系包括数量安全、质量安全和生态安全三个层次，粮食补贴政策也应该包括这三个层次。但现行的粮食补贴政策，除了良种补贴对优化粮食产业结构和提高粮食质量有所促进外，侧重于粮食数量安全，缺乏粮食安全的质量层次内容和生态层次内容。建议区别对待高质量粮食生产和低质量粮食生产，加大高质量粮食生产补贴的力度，压缩低质量粮食生产，优先发展高效生态农业。生态农业具有低消耗、低污染、高效益等特点，是农业发展获取经济效益、生态效益和社会效益的有效途径。高效生态农业对于解决我国所面临的食品数量安全问题、质量安全问题和食品可持续生态发展安全问题具有重要的、不可替代的作用。牢固树立优先发展高效生态农业理念，紧紧围绕粮食安全的三个层次不断发展完善粮食补贴政策，保护农业资源环境，引导和鼓励农民合理施肥、安全用药，增加有机农业比重，实现农产品清洁生产，从而实现我国农业可持续快速稳步发展。. 3.2 补贴规模较小，范围狭窄，补贴政策操作方式有待规范尽管我国粮食补贴规模近年来有了大幅度增加，但是限于当前农业生产力发展水平，与美国、欧盟、日本等发达国家动辄几百亿美元甚至上千亿美元的补贴相比，我国的粮食补贴规模较小。我国农民数量非常庞大，土地零散，规模经营程度较低，补贴标准处于较低水平。我国现行的粮食补贴政策实施时间较短，经验不足，补贴范围有待进一步拓展，补贴政策操作方式还不够完善，有待进一步调整规范。建议提高粮食补贴标准，拓展补贴范围，建立规范的补贴政策操作方式。逐步增加综合性收入补贴规模，建立起综合性收入补贴与农产品价格、农资价格有机联动机制，不断提高补贴标准，提高对农民收入的保障力度。加速农村劳动力向非农产业转移，建立健全土地流转机制，提高农业生产规模10种业导刊化经营水平。将良种补贴覆盖面扩展到所有优势农产品所有优势主产区。农机具购置补贴实施范围扩展到全国所有的农业县份。尽早出台实施农业保险补贴、农产品购销补贴、粮食精深加工补贴、亲环境生产补贴等专项补贴。建立完备的粮食最低收购价预案体系，提前一个粮食生产周期公布最低收购价政策，加强粮食市场流通环节的宏观调控。按照WTO规则，统一全国各地综合性收入补贴标准和发放办法，进一步规范生产性专项补贴的操作方式。. 4 我国粮食补贴政策和WTO规则的关系. 4.1 WTO规则WTO农业协议将农业支持政策分为绿箱政策、黄箱政策和蓝箱政策三类。绿箱政策指对生产和贸易没有扭曲影响或者影响很小，不受限制或者免于削减的支持政策，主要包括对农业科研、技术推广和咨询、食品安全储备、自然灾害救济、环境保护和结构调整计划等项目的支持。黄箱政策指对生产和贸易产生扭曲影响，需要限制或消减的支持政策。黄箱政策以综合支持量（AMS）计算为参考，包括价格支持、营销贷款、按产品种植面积的补贴以及种子、肥料、农药、灌溉等投入补贴。蓝箱政策指与限产计划相关的支付，可免予减让的承诺，包括基于固定面积和产量的支付、根据基期生产水平的85%或85%以下给予的直接支付等。WTO对其成员国黄箱政策构成的综合支持量（AMS）是否需要消减，还涉及到微量允许标准。农业协议规定：在计算某一特定农产品占非特定农产品综合支持量时，如果计算结果不到该特定农产品总产值占全部农业总产值的. 5%（发展中国家为10%），则不计入综合支持总量中，该特定农产品/非特定农产品可免除减让。微量允许标准构成了黄箱政策中对农产品支持的上限，超过5%（发展中国家为10%）上限的黄箱政策支持必须进行削减。. 4.2 我国粮食补贴政策与WTO规则关系在入世协定中，我国保留8.5%的微量允许。现行的粮食直补和农资综合直补采取普惠制，完全与生产脱钩，接近于绿箱中的“对生产的直接支付”。良种补贴、农机具购置补贴以及粮食最低收购价等生产性专项补贴均具有明显的生产和贸易扭曲性，属于黄箱政策，但由于补贴的总体水平不高，没有突破农业产值的8.5%，仍然属于微量允许范围。总体而言，我国现行的粮食补贴政策还没有突破WTO 规则，具有生产和贸易扭曲性的补贴仍然符合微量允许标准。但是，随着粮食补贴力度的不断加大，补贴比例将逐渐趋向于8.5%的微量允许标准，我国需要按照WTO规则调整粮食补贴政策，适时将综合性收入补贴明确按一定历史基期的播种面积给予固定补贴，考虑根据基期生产水平的85%或85% 以下给予直接支付，适时采用蓝箱政策。适时调整粮食补贴政策，稳步扩大补贴覆盖面，实现持续粮食增产和农民增收。. 4.3 粮食增产和农民增收关系我国粮食补贴政策目标设定为粮食增产和农民增收，首要目标是粮食增产。粮食补贴资金分配主要与产量挂钩，鼓励多种粮、多调粮、产好粮。现有的粮食补贴政策与粮食供给短缺相适应，对促进粮食生产和农民增收发挥了重要作用。随着我国粮食供给关系的转变，以增产为首要目标的粮食补贴政策对农民种粮行为形成稳定刺激，粮食供应量持续增加，粮价下跌，粮食市场价格可能进入新一轮的低迷，使农民陷入增产不增收的困境。在新的粮食供给形势下，建立以增收为首要目标的粮食补贴政策体系，充分发挥收入对粮食生产的双向激励作用。以增收为中心，设置增产补贴和休耕补贴两种补贴方式。当粮食供不应求时，启动增产补贴，种粮增收起到激活生产潜力、增加产量、平抑粮价的正向激励作用。当粮食供过于求时，启动休耕补贴，通过增收不增产维护和保护粮食生产潜力，发