留守儿童问题之国外经验借鉴与立法建议 日期：2013-05-30 来源：法制博览2013年04期 农民工进城务工成为时代的标志之一，但同时也产生了留守儿童问题，这一问题对我国儿童权益的保护造成巨大威胁。在本文中，通过对留守儿童问题国外经验、制度的借鉴，并通过对留守儿童问题产生原因的简要分析，对留守儿童问题提出了相关的立法建议，旨在有效地应对留守儿童问题所带来的不利影响，为早日解决留守儿童问题打下基础。 一、留守儿童问题概况 自从改革开放以来，我国经济飞速发展，大量农民工进城务工，为我国经济发展做出巨大贡献。但同时，由于户籍、经济、文化等各方面因素，又造成了另一个新时代的阶段性社会问题留守儿童问题。留守儿童在最应该接受良好教育的时候，却被各种不良信息与社会危险淹没，无法得到应得的教育与家庭温暖，这对我国的人才培养，社会稳定，经济发展等均造成严重损失。尤其是近几年，随着中国社会转型速度不断加快，留守儿童的数量与日俱增，相关的媒体报道也越来越多，这一问题也就随之得到了越来越多的关注。但到底如何应对留守儿童问题最具成效，至今也没有一个统一的结论。 二、留守儿童问题之国外经验借鉴 在留守儿童问题的研究上，中国可谓“走在世界前沿”，这并不是说中国在这个问题上多有远见或多有看法，而是在于其他国家，尤其是西方的发达国家根本不存在留守儿童问题，也几乎没有相关的文献可供参考。这也说明留守儿童问题是由于社会制度，家庭结构，文化传统，思维方式等原因在特定历史时期形成的特殊问题。下面就让我们看看，到底是由于什么原因使得中外在这个问题上差异如此之大。 （一）美国 美国没有户籍制度，更不存在留守儿童问题。对于美国人来说，从一个州跑到另一个州去，甚至从东海岸跑到西海岸，都像吃饭一样简单。那么，美国人没有户籍制度，没有户口，没有派出所、居委会、村委会、街道委员会等一系列机构，那国家岂不要大乱？显然没有，美国有它进行管理的制度方法，且对我们有很高的借鉴意义。 1.由政府提供全方位全自动服务 只要你是美国公民，只要你迁徙到了一个新的地方，你就自动拥有了当地居民的政治权利，当然也要负起相应的义务，这些都不要你做任何申请登记，相反，当地政府会主动找到你让你行使相关权利，履行相关义务。选举时，选举人还会向你寄选举资料，请求你的支持，这就很大程度上方便了公民的迁徙。 2.驾照管理制度 美国绝大部分人都有驾照，这个基本起到了我国的身份证的作用。既然美国没有户籍制度，那就要建立相关的管理制度，不然必定会陷入混乱，而这种管理制度就是美国各级政府从DMV（美国机动车辆处）获取公民信息。美国公民每迁移到一个地方，都要在15天内向DMV做登记，否则会视为无效驾驶。只有那些老人，或者无法办理驾驶证的残疾人等才会去办身份证，而且身份证也是去DMV办。中国的户籍永远是限定在一个地方的，而美国则是全国范围内自由迁徙的，不受任何多余的限制，因此，留守儿童的问题产生的基础就不存在了。 3.社会保障卡制度 在美国，每个人都有一个社会保障号码，且要伴之一生，一个人一生的就业，开工资，缴保险，缴税以及各种社会福利都要依赖于此卡，且无论公民迁徙到那里，都可以平等的享受社会福利，而不像中国这样，只能在你的户口所在地享受社会福利，这也揭示了留守儿童产生的根源：并非父母不想带孩子，而是带上孩子后，孩子无法享受迁入地的各种社会福利，无法拥有良好的教育资源，这反而不利于孩子的教育，而且会给家庭带来沉重的经济压力。但相反，如果规定迁出地的孩子都能享受与当地孩子完全相同的教育、医疗等各方面资源的话，留守儿童问题也会很大程度上得到缓解。 4.强力的儿童权益保障制度 在美国，儿童权益受到强力保护，如美国法律规定，不可让12岁以下的孩子脱离监护独处，否则会追究监护人的责任。对孩子的疏于照顾甚至会导致父母丧失监护权。 （二）澳大利亚 澳大利亚建立了儿童独立代表人制度，这种制度给了孩子以更多的权利，而对于父母，也只是规定了大量的义务，权利却相对较少。这样，也有利于孩子的权利得到充分的保护，澳大利亚也几乎没有留守儿童问题的存在。我国留守儿童问题的根源之一也就在于对未成年人保护的不力，无法令留守儿童的各项权利得到保障。所以，对未成年人保护法进行修订，加大对儿童、特别是留守儿童的保护力度，如教育资源的平等享有，改进校车制度、营养餐的规定等，都有利于留守儿童问题的解决。 （三）加拿大 加拿大各省都有儿童保护法，如加拿大安大略省的儿童福利法规定，如果孩子在家遭到虐待，儿童保护组织有权将孩子从家中带走，并由法庭取得临时监护权，直到法庭审理了虐待儿童的案件并作出判决为止。另外，还有加拿大的非官方社团开办的儿童健康记录卡，会将孩子的接种疫苗，受伤情况，过敏情况，家族病史等都记录在案，这些都是值得我们学习的。我国广泛存在对未成年人权益忽视的现象，所以，增强社会保护留守儿童的意识，也是留守儿童问题应对中的一个重点。 （四）国外经验之借鉴 1.加强对儿童权益之保护力度及完善保护方法 上文中提到的国家无一不是把儿童权益的保护放到了一个很高的高度，并予以儿童充分的权利，不仅在家庭，父母方面为儿童提供了充分的保护，并给予孩子众多的社会救济权利。这不仅是一个制度上的问题，更是一个思想意识上的问题：只有给予留守儿童足够，多方面的保护才能更全面的保护留守儿童，这需要政府，社会，家庭等各方面的共同努力，也是我国现阶段最需要加强的方面。 2.强化国家行政、立法职责 这一点在以上国家中都体现得非常明显，只有将国家的职责最大化，制定更加合理的政策，颁布更加合理的法律，更加高效、合理的执政，才能从国家层面降低甚至消除留守儿童问题带来的影响。 3.合理的制度保障 如美国的驾照管理制度，社会保障卡制度，澳大利亚的儿童独立代表人制度等。一个合理的制度，很可能从根本上解决一个社会问题。而我国现阶段的户籍制度明显是不合理的：当地户籍与公民享有的权益无法脱钩就是造成留守儿童问题广泛存在的重大原因之一。当然，他国的制度我国无法照搬，但我们应该积极地借鉴有利因素，逐渐从制度的完善上完成到思想完善上的过渡过程。 三、留守儿童问题之立法建议 我国留守儿童形成的原因十分复杂，但究其根本还是在于两点：首先，国家户籍制度缺乏合理性，当地户籍制度与各项社会资源的紧密挂钩使得留守儿童问题难以解决。其次，国家的立法保护不完善，现有的涉及留守儿童保护的法律法规如民法通则未成年人保护法等的规定往往仅是原则性规定，太过笼统，可执行性差，政府职责并不明确，未颁布专门针对留守儿童问题的法律法规，在法律层面上无法为留守儿童提供有力的保护。另外，我国缺乏行之有效的应对留守儿童问题的具体制度对策，且整个国家尚未形成一种重视儿童权益保护的社会意识。要缓解这一问题，应从以下几方面入手： （一）推进户籍制度改革的步伐 要想从根本上缓解留守儿童问题，依然必须从户籍制度改革入手。 1.必须缩小我国东西、城乡资源配置的差异 促进西部大开发，完善农村、小乡镇的基础设施，发展乡镇工业，继续发展“三农”事业，提高农民待遇，丰富农村、小乡镇、小城市的经济、社会、文化资源，缓解人口迁徙压力。这样既有利于缓解大城市的人口、资源、经济压力，又有利于农村、小乡镇、小城市的发展、还可以为户籍制度的改革创造出良好条件。只有全国的资源配置实现逐步平均化，才能为户籍制度改革铺平道路。 2.将户籍制度与各项社会资源，如社会保障、养老金、退休金等脱钩 关于各项社会福利的确定应确定一套完整的标准，如看公民是否在此地有固定居所，是否有固定工作、固定收入，是否纳税等，而非根据其户口所在地和户口类型来确定。政府应下设专门的社会资源管理机关，让符合条件的留守儿童也可以免费享受城市的教育资源、文化资源等。 3.彻底改革1958年颁布的中华人民共和国户口登记条例 建立全新的户籍制度，并将户籍制度赋予新的意义，即仅应作为统计学的数据，方便人口管理，而非社会资源的评定标准。 （二）出台关于留守儿童保护具体措施的全国性文件 1.应建立起寄宿制为基础的，以学校为主体的留守儿童保护方案供地方执行参考 我国应尽快建立起以学校为主体，以寄宿制为基础的留守儿童教育制度。以学校为载体，为留守儿童举办学习、娱乐活动、提供营养餐、加强思想政治教育、提供心理健康咨询等，从而加强对留守儿童的教育与关爱。在留守儿童父母不在身边，无法得到父母关爱的情况下，由学校作为关爱主体，通过国家资金集中支持，建立起一整套完整的学校监护制度，有利于资源的有利配置，方便学校管理，且留守儿童的安全、学习、生活也能得到保障，可以说是现阶段最有力、最有实效、可实施性最强的方法。 2.考虑到不同地区的具体状况，对于确实因特殊条件无法实行寄宿制或不利于实行寄宿制的，应当提供完善“家庭监护”的具体方法，供无法实行寄宿制的地区实行 如“职业监护人”制度的设立，监护人的教育的加强，留守儿童自身权益的保全措施的完善，国家对家庭监护的经济支持（如免费亲情电话的开通，必要的监护补助，对职业监护人的补助等），监护人实行监护的具体标准、要求的确定等。通过这些方法可以另无法享受学校寄宿制的留守儿童通过监护制度的完善得到最大限度的保护与发展。 3.要在全国范围内建立对留守儿童社会关爱的具体衡量标准 如社区中留守儿童活动室统一标准、社区中健身器材设施标准、社会资金支持鼓励制度（如对为留守儿童教育发展事业提供资金支持的企事业单位、社会团体等应予以表彰）等等。这旨在在寄宿制或家庭监护制的基础上，从社会层面对留守儿童给予更全方位的关注，保障留守儿童更好的成长。 然而，应当注意的是，虽然推行全国性统一标准势在必行，但各地依然要根据其自身情况实行，并将其不同于全国性标准的实施方案统一报上级相关部门审批，保证实施的质量。有能力按照全国性标准实施的，应当按照全国性标准实施。 （三）建立留守儿童关爱之相应配套制度 对于上述的寄宿制教育制度，国家对家庭监护经济支持方面的制度等必须同时建立起相关的配套机制，如资金募集制度，监督监管制度等以保障其实施效果。首先，政府必须保证留守儿童相关事宜的资金充足，在国家财政划拨的同时，还必须通过其他渠道如募集社会资金，充分发挥慈善事业对留守儿童问题解决的积极作用等，这是留守儿童权益得到保障的基础前提。另外，国家必须加大对留守儿童资金使用的监督力度，杜绝腐败现象，确保相关资金到位并发挥实效。此外，国家还必须明确相关的问责制度，明确政府的责任。 四、结语 留守儿童问题的解决是一个长期的任务：户籍制度的改革势在必行，但也不可急于求成，而应在探索、实验中发现正确的方法，并逐步、稳健的实现改革；应尽快出台能够行之有效的应对留守儿童问题的具体全国性政策性措施，如上文提到的寄宿制改革，从而在短期内有效地缓解留守儿童问题产生的不良影响，并辅之以相应的配套措施以保证实施效果。相信通过社会各方的共同努力，全国5800万留守孩子一定会有一个更好的明天。