论乡村三重关系 收集于网络 摘要:乡镇与村庄之间具有三重关系:一是乡镇党委与村党支部的领导与被领导关系;二是乡镇政府与村委会在村民自治事务范围内的指导与被指导关系;三是乡镇政府与农民在政府依法行政事务上的管理和被管理关系。第一重关系体现党的领导原则,第二重关系体现村民自治原则,第三重关系体现依法行政原则。乡村三重关系是一个有机的整体,以其中任何一个关系、一个原则来否定其他两个关系、两个原则,都会造成乡村关系的失调。从我国乡村治理的现实需要出发,为建设良性互动的乡村关系,关键在于融三重关系为一体,有机配合,互相促进。 中国农村村民自治制度的建立和发展,使我国的乡村关系发生了根本的变化。这就是,从过去单一的政府行政管理与被管理的关系,向多重关系并存的结构转型。那么,这种结构性的多重关系,究竟包括那些内容?如何从实践和理论两个层面来认识和把握这些关系及其内在的联系?这些就是本文所要探索的基本问题。2001年10-12月,“中国农村权力结构研究”课题组在广东部分市县(区)就农村基层民主建设中存在的突出问题进行了调研,共调查了8个镇,12个村,内容涉及到镇村关系、村支两委关系、村级经济与村级组织的关系等方面1。在调查中,课题组成员广泛接触了市县(区)有关领导、乡镇干部、村党支部书记及支委成员、村委会主任及村委成员、村民等。本文的经验材料主要来自这次调查,同时还参考了相关部门的调研报告。本文提出的实际问题均来自基层,特别是镇村两级干部,亟待理论工作者和党政有关部门深入研究。 一、 基层视野中的乡村关系问题 乡村关系有丰富的内涵。本文所要分析的“乡村关系”,主要是指乡镇政府和村级组织所形成的地方治理结构。所谓地方治理(localgovernance),就是地方多元主体协同公共管理的过程,而治理结构主要是指治理主体之间的制度性关系。基层视野中的乡村关系问题,主要是基层干部就村民自治新形势下乡村关系所提出的疑问或“怎么办”。基层反映的问题不少,比较突出的是如下几个方面。 1、政策落实的组织路线难保证,政令贯彻的渠道出现淤塞。 过去,村级干部由乡镇选拔、培养和任用,这是乡镇政府执行上级政策的一个组织措施或者说“组织路线的保证”。村委会干部实行村民直选之后,村干部的乌纱帽掌握在村民群众手中。村干部执不执行上级的政令,还要看村民的脸色。因此,对于像计划生育、收费、追款这些得罪人的事情,许多村干部采取回避的态度,使政令渠道出现了梗阻现象。一位被访的镇委书记说:“在过去,如果村干部办事不得力,镇里可以停他的职,现在不能这样办,要村民来罢免。而一些不明事理的村民,就是喜欢那些敢同政府对着干的人。”一位被访的副镇长说:“完全否定乡镇政府对村级干部的管理权,是有负面影响的,政令不通就是综合表现。有的人借村民民主来抵制镇政府的政策执行和管理。例如我们镇,政府对村里征地款的分配和使用,就存在失控问题。镇政府不是想从中瓜分什么利益,是政策不许分光吃光。而农民的想法很简单,就是不放心集体来管钱,要落袋为安。现在实行村民民主决策,政府还有没有权去干预这样的事情?”然而,乡镇干部工作再困难,毕竟还有退路,大不了异地为官。可村干部就没有这样的机会。国家的财政不能保障村级干部的生活,而国家的政策又要靠他们去落实。许多村干部有这样的心态:完全听从上级的指示,得罪村民多了就? 崦挥型寺贰晃槐环玫拇甯刹克?“上头布置的事情不少,但经费跟不上。上面布置的任务完不成,要挨批评,当个村干部还要由村民来挑三拣四,夹缝里做人真难。”一位村主任则反映:“现在的村主任真难做。你是村民选的,就得维护村民的利益,这个道理我们明白。但是,一旦村民的个人利益和集体利益有矛盾时,就不好处理了。例如我们村,难度最大的事情要算撤违章建筑。农民几乎花费了全部积蓄才建起一栋新楼,政府一说是违章建筑,就要撤掉。我们村干部就是再讲原则、再下狠心,手都硬不起来。” 2、乡村两级干部对村民选举都存在一定的厌倦和畏难情绪,影响地方治理绩效的提高。 笔者调查和有关部门的调研情况都反映,无论是乡镇政府官员还是村干部对村民选举都有厌倦和畏难情绪。问题主要体现在三个方面:一是村民选举的组织工作似乎成了乡镇政府的“额外负担”。有些乡镇干部反映,按理说村民选举是村民自治分内的事情,政府只起指导作用,但实际不是这样。搞一次村民选举,镇里干部要全员动员,由领导各带一路人马奔赴各村,目的是保证选举一次成功,否则劳民伤财。结果,人疲马倦不说,往往费力不讨好,还有人怀疑镇里从中搞鬼。二是村民的投票主动性不够,不发补贴不投票,导致村民选举的成本不低。在笔者调查的这些农村,投票的误工补贴是5-30元/1次(平均是15元/1次)。投票补贴好像是公社时期的“政治工分”。几乎所有的被调查村干部都认为,如果不发投票补贴,村委会组织法规定的“双过半”就难以保证。番禺有个穷村,年收入5万元左右,选民2300多人,村里一次投票选举就要耗空村集体的全部积累。结果,新上任的村委会接手一个空架子,其工作的难度可想而知。三是选举出来的干部,有个三年任职的时间限制,真正投入工作的时间不多。因此一些镇干部反映,部分村委会干部的实际工作状况是,第一年适应适应,第二年初入角色,第三年等待选下台。也就是说,真正发挥作用的时间不超过一年半,村民选举的前后事情就得花费了村干部一年半的时间和精力。 为农民提供更多更好的公共产品和社会服务,是乡村地方治理的目标。而地方治理绩效就是公共产品的产出与成本投入的比值。上述问题表明,村民选举对地方治理绩效的贡献还没有达到预期目的。特别是对于那些经济比较发达的农村来说,村委会要管理上亿的资产,客观上要求建立一支相对稳定的干部管理队伍,但目前三年一届的村民选举是把全部的村委会成员纳入选举范围,这在客观上不利于干部管理队伍的稳定性,适应不了发达农村对管理工作的更高要求。 3、村委会不作为,政府难介入,“指导-被指导关系”往往变成了束缚乡镇工作的绳索。 下面这个案例反映了乡镇政府为何难以介入处理不作为的村委会(村名和人名均有改动): 鹤村是广州白云区的一个纯农业村。全村1365人,选民900多人。1999年本村实行第一次村民直选,村民们兴高采烈地把本村首富邹姓村民选为村主任。邹的企业办在村外,在广州郊区一带小有名气,据说年产值几千万。但鹤村是个负债近400万的村子。村民选举邹的意图是希望这个经济能人把村里的经济搞上去。可是,邹是个“三板斧”,三招不见成效就走人了。两层楼的村委会办公室,仅由妇女主任和女会计留守,村里人戏说村委会成了“尼姑庵”。村支书是小姓人家(该姓占全村人口的20%),看到大姓人多势众(占80%),左右选举局势,也就不图在村里发展了。其实,支书也是搞建筑承包发家致富的经济能人,在他担任支书期间,他自带资金近400万元,把这个远郊小村变成了全国园林绿化百强村。村委会所欠之款的“债主”就是这位村支书,可村支书的钱又主要来自自己的建筑经营收入和银行贷款。 村委会不见村主任,村支书因是小姓人家受到排挤,村级组织也就陷入了瘫痪,村庄则处于事实上的无政府状态。结果,昔日园林绿化村变成了现在的脏乱差村。村里的公共厕所污水横流,村里的水泥路面四处断裂,村庄呈现出破落的样子。 本村第一届直选出来的村委会主任,令村民大失所望,即使本家村民也直摇脑袋。而镇里干部只有干着急的份儿。对这种不作为的村主任,镇里似乎只有等待村主任自动辞职,或等待村民召开罢免会。然而,谁来召集村民会议行使罢免权呢?村委会组织法规定是村委会。问题是,有召集权的村委会连主任都不见了。即使村主任在村里,由他主持的村委会召集村民会议来罢免自己,也不是一件容易的事情。村主任去留的问题整整花了两年时间才解决,使村庄陷入无政府状态,村民的致富梦也成了泡影。 毫无疑问,乡镇政府是地方治理的主体,无论党的方针政策,还是政府的法律法规,最终都得由基层党政部门贯彻落实。为什么“指导-被指导关系”会成为一些乡镇工作的束缚而导致乡镇干部对村民自治的牢骚和焦虑呢?笔者在调查中发现,主要是实行村民自治制度后,无论是乡村基层干部还是普通农民,对如何界定乡镇政府与村委会的关系的问题,存在一定的模糊认识。不少乡镇干部觉得乡镇政府与村委会是“指导与被指导的关系”,因而在贯彻落实上级布置的任务的时候缩手缩脚,不知道该如何去工作。 我们知道,市县对乡镇建立了比较严格的责任机制或政绩考核制度,特别是“一票否决”的硬性规定迫使乡镇干部要设法完成下派的任务。但村委会组织法原则上不允许乡镇政府采取上级对它的那套责任机制来要求和约束村级组织。于是,在自上而下层层相扣的责任机制上,正是在国家政权组织的最基层(国家与社会的连接处)出现了一个责任制度的断层,客观上使乡镇干部陷入了上压下顶的困境。一位被访镇委副书记的话,值得我们思考。他说:“现在搞的这种村民自治,令我们基层党政干部左右犯难。左就是积极,积极过了头,就有可能违反组织法中的指导-被指导的规定。右就是消极,而消极过了头,农民就有可能上告你政府不作为。指导-被指导关系束缚了基层干部的手脚,一些工作就耽搁起来了。” 4、村支两委关系亟待从根本上理顺。 实行村民直选以后,摆在乡镇政府和村级组织面前的又一个难题,就是如何理顺村支两委的关系,建立合理的分工协作机制。过去,党支部的地位和职权都很明确,就是支书抓全面,是各项工作的“第一把手”。现在情况发生了变化,尽管党支部的地位被明确为核心领导,但支部的职权究竟包括哪些具体范围,却不清楚。党支部领导村委会这个政治原则,乡村两级干部和村民一般都不会去质疑,但依照村委会组织法,村委会比较明确的职权有七八项之多,如协助乡镇政府的工作、承担本村生产的服务和协调工作、维护集体经济和村民合法权益、管理村集体土地和其他财产、开展多种形式的社会主义精神文明建设等等。这说明,村委会和党支部在职能分工上应该有所不同。党支部领导村委会不能变成党支部包办村委会的工作。那么,村委会和党支部究竟如何分工协作,乡镇政府似乎也难以提出既符合村委会组织法、又符合党的政策的具体方案。这样一来,村支两委关系是否顺当,往往取决于村主任与村支书的私人交情,许多事情靠“拍肩头”搞定。 某市的一份调查报告反映,有的村党支部书记与村委会主任矛盾尖锐,内耗严重。这种矛盾多是村委会选举时产生矛盾的延续。作为村支书,选举时落选了,心中有气,抱怨对方在选举中靠家族势力拉票,导致自己落选。作为村主任,选举时就与村支书撕破了脸,以为自己的得票最多,就不把村支书放在眼里。有一个村的村主任,当选后故意在村支书门前放鞭炮奚落村支书落选,使村支书怨气难咽。个别农村的村支两委关系紧张到了剑拔弩张的地步,例如广州市红星村就是这样。在红星村,新当选的村主任不能从村支书手中接管村务管理权和经济审批权,无法履行村委会的职责,于是另设账务,另组村治安队伍。导致一个村庄,存在党支部和村委会的两支治安队伍,两套理财小组,村民群众无所适从。 一些地方乡镇对村干部工资补贴的偏颇态度,不利于村支两委矛盾的解决。例如,有的乡镇规定按村委会编制拨付工作补贴,支委不兼任村委会职务的,属于编外干部,除领取开会、公干误工补助外,没有任何工资补贴。有的乡镇,以支委为工资补贴对象,凡没有进支委的村委会成员,没有工资补贴。还有的乡镇,把村支两委成员全部纳入工资补贴对象,但村主任的工资补贴比支书低一级。这些措施容易造成这样的印象,以抬高村支书来贬低村主任或者相反,导致了村干部的不满情绪。 从经验调查情况来看,部分村支两委关系矛盾的原因主要有三。一是村支书不愿放弃手中的权力,习惯了大包大揽、一个人说了算,忍受不了村委会接管村务的法定要求。二是村委会接管村务,要求清产核资,摸清家底,这对那些存在经济问题的村支书来说,意味着劣迹暴光,他们必定会拼命抵制和诋毁村委会,把村民选举说成是“贿选”、“家族黑恶势力拉票”、“反对党的领导