中央广播电视大学毕业论文题目：专 业 法 学 年 级 _学 号 _学生姓名 指导教师 论文完成日期 二一三年十一月二十五日目 录一、城管执法现状及其危害2（一）城管执法现状3（二）城管暴力执法的危害3二、城市小商贩存在的意义与问题4三、城管执法的困境5（一）执法工作的性质和环境是客观原因6（二）城管执法制度上的缺陷是根源7（三）综合执法权缺乏法律依据8（四）城管执法局地位尴尬9四、城管执法的路径探析10（一）转变城管执法理念10（二）学习和借鉴各地的好经验，创新城管执法的模式11（三）正确认识和处理好以人为本与严格执法的关系11（四）转变城管执法理念12（五）完善城管执法的相关法规12（六）提高城管执法人员的素质13（七）正确认识和处理好树立自身良好形象与有效应对社会舆论的关系14四、结语15参考文献15城管执法之法律探讨【内容摘要】城管，作为中国城市化发展所需要的产物，其执法的方式一直为社会所诟病。当前，城管执法的困境是综合执法权缺乏法律依据，城管的组织缺乏法律定位。要解决城管与小商贩的矛盾，就必须要明确一个基本问题如何定位城市的属性，即城市的归属。如果承认城里人作为城市既得利益者是城市唯一的主人，那么城管作为城市管理的工具，就必须充当城里人利益的保卫者。如果城市所有权归属于城市现存的人，那么城管就必须变成不同群体间利益的平衡者。显然，我们需要的是后者，需要的是和谐的综合执法。【关键词】城管执法环境矛盾利益分析现实当中城管与无证商贩之间就如同猫鼠关系。在笔者调查的多起典型案例中，不论是城管还是无证商贩都出现了伤亡。按照波斯纳的新经济法学方法分析，这样战斗对社会来说非常不划算。因为即便城管打赢了，国家很可能按照国家赔偿法来救济相对人；而相对人打赢了，国家可能要按照公务员法及其相关法律规定为城管队员定为公伤。不管怎么样都要这些纳税人来为这个结果埋单。对此,人们不禁要问城管执法难道就是两种方式要么打人，要么被打，要理清这个问题就必须对冲突双方分别进行利益分析。一、城管执法现状及其危害（一）城管执法现状城市管理综合执法即城管执法，起源于1996年10月1日生效的中华人民共和国行政处罚法关于相对集中行政处罚权的规定。该法第十六条规定：“国务院或国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”，它把原来分属于环保、环卫规划、工商等职能部门的行政处罚权全部或部分集中于一个机构，即把一些职能部门所拥有的管理权、审批权和处罚权中的处罚权分割出来，以履行城市管理中相对集中行政处罚权的职责，完成对违反城市管理法规的当事人实施行政处罚，维护城市管理秩序的任务。自2002年以来，一些试点城市都相继成立了城市管理行政执法局，到2005年底，全国已有308座城市（区）设立了城管局。张玉磊：我国城管执法的现实困境与对策，山东行政学院山东省经济管理干部学院学报，2007年6月，第3期。城市管理综合执法实施以来，既得到了理论界的支持，也为城市管理及建设做出了积极贡献，并得到一定好评。但是，由于我国城管执法起步较晚，关于城市管理综合执法的法律法规不健全，城市队伍建设不够成熟，且缺乏城管执法的经验和方法，城管执法中出现诸多问题，面临着十分严峻的现实困境，城管执法成为城市管理中的焦点和难点问题。根据有关部门在一个城市的问卷调查显示，该市市民对城管监察工作满意率只有29.20%。 崔北军：城管执法中存在的问题及对策，蚌埠党校学报，2007年，第3期。据统计，2006年15月份，仅广州市城管执法遭遇各类暴力抗法事件就达320宗，222人受伤。 同上。目前，在城管综合执法中，滥用职权、执法违法、随意收费、任意罚款、以权谋私、吃拿卡要、作风粗暴、态度蛮横等现象严重，导致市民及社会对城管制法不满，暴力执法和百姓暴力抗法事件频繁发生。（二）城管暴力执法的危害1、加重社会矛盾，影响社会稳定中国政法大学教授马怀德在接受记者采访时说：“暴力执法，会带来暴力抗法。”由于城管执法的对象主要是下岗工人、无业市民和农民等为生计而从事“违法”经营的摊点商贩，这些人一般素质较低，且是处于社会底层的弱势群体，所以暴力执法的直接逻辑结果便是暴力抗法，以及社会大众出于对弱势群体的同情而对城管执法工作的不满甚至愤懑。这种以暴制暴的执法方式，一方面会导致执法对象的暴力抗法，引发一系列执法者与被执法者之间的暴力冲突事件；另一方面，会引起全社会对城管部门执法工作的不支持，给执法工作带来巨大的阻力，这将严重威胁一个城市的社会秩序和稳定发展。2、削弱法律权威，损害政府形象城管本是法规的捍卫者，是国家和城市的执法者。执法部门及执法人员在执法过程中执法犯法，动辄挥舞“执法”大棒予以惩戒，更有的执法者的行为严重偏离正常轨道，私自扩大执法范围，将野蛮的执法方式、专制落后的执法理念贯穿到城管执法工作中，这既有悖国家法律法规和政策，也有违法律的初衷，城管的暴力执法和不文明施法会严重削弱法律在城市管理和社会建设中的权威。另一方面，城管部门的执法工作代表的是政府的形象，其工作质量的好坏、文明与否不仅代表执法者本人的素质，还关系到政府在民众中的形象。城管的暴力执法会严重削弱法律在社会大众中的权威，也会损害政府的形象。二、城市小商贩存在的意义与问题城管执法给城市的发展带来了好的影响，但并没有得到所有的群众的认可。而导致这一点的正是暴力所引起的。从城管制度开始以来，每一年都有一些暴力执法、暴力抗法的新闻，在网络上搜索，城管暴力事件不少，且参与评论的网民对城管的态度是负面的，一些留言甚至是粗俗不堪的。城管执法的主要对象是小商贩。其经营项目主要是蔬菜、水果、简单日用品以及其他简单的手工业等，例如：工作族的早餐、水果滩、小商小贩的价廉农副产品等。这些生活必需品极大的方便了城市人民生活，也缓解了就业压力。即便是西方发达国家的国际大都市依然少不了小商贩的足迹。所以说城市小商贩的顽强生命力本身就说明了其符合城市发展的现实需要。小商贩这个群体主要是：下岗失业工人和失地、进城农民等，由于生活水平不好，为了维持生计，再加上摆摊的成本较低，才致使他们如此做法。群众总是同情弱者的，也明白小摊贩维持生计的不易，再加上一些城管在执法过程中的粗暴行为，群众的不满也就可以理解了。并且由于网络、新闻的引导，部分网民对于一些暴力执法事件的渲染以及偏激的评论，也是导致群众对于城管执法不满的原因。三、城管执法的困境当前，我国经济体制和社会结构正在发生深刻变革，这种变革带来了巨大的发展机遇，也蕴含着深刻的社会矛盾。特别是随着城市里的低收入群体和外来无业人员增多，各种利用公共空间违规谋生的手段层出不穷，形成了庞大的“地下经济”群体，例如摆摊设点、张贴小广告、黑车拉客等。这些活动对正常的城市环境秩序造成了很大的影响，成为城管执法工作的重点，但也给城管执法工作带来了更复杂的执法环境。（一）执法工作的性质和环境是客观原因城管执法局的产生首先是大环境的选择，是为了改变当前我国城市化进程中存在的交叉执法、重复执法的问题。其次，作为一种新体制，城管正处于一个探索阶段，并且一步一步走向完善，在这个阶段环境的作用是十分明显的，马有功认为：在执法环境方面，无论是从宏观到微观，或是从内部到外部等环节都存在一些不尽如人意的地方，或大或小、或多或少地影响和干扰着法律、法规的全面实施。城管执法的工作性质及现实环境决定了城管执法不可避免的处于诸多矛盾的风口浪尖，其执法的对象和场所使执法环境变得十分恶劣。首先，在城市管理中，城管执法部门与执法对象之间的矛盾是最尖锐、最不容易协调的：一方面，作为执法方的政府部门有职权与责任对城市管理中的违规违法行为进行管理和处罚；另一方面，作为执法的相对人确实有许多是迫于生计而不得不从事“违法”行为，而且其从事的工作也都是市民日常生活中所需要的。这就使城管执法者与相对人之间发生了直接的冲突，甚至是对立的“敌我”两个阵营。正如毛寿龙先生所言：小商小贩保住了“饭碗”，城管人员就丢了“饭碗”，反过来城管人员端稳了“饭碗”，小商小贩就面临着困难。舒圣祥：城管与小贩的“饭碗之争”，http/news,xinhuanet.com/focus/2006-08/23/content.4995263.htm.2010-1116.其次，城管执法所面对的执法对象大部分属于城市中的弱势群体，一方面因为执法对象的文化程度、整体素质相对较低，另一方面又迫于生计，所以执法对象更不愿接受城管执法的相关决定而容易与执法者发生对抗，加剧对立双方的冲突。而且，弱势群体在于执法者的博弈中，往往得到社会大众的同情，这使执法者陷入被动、不利的处境，一定程度上激化了执法者的工作情绪，从而进一步触发了城管执法中暴力执法事件。（二）城管执法制度上的缺陷是根源首先，城管执法制度使城管执法处于不利地位。城管执法中行使的是一种相对集中的行政处罚权，由城管局统一行使若干行政机关的行政处罚权，而有关行政机关则不再行使这一职权。按照行政处罚法的规定和国务院的要求，行政处罚权相对集中后，对城管执法机关履行职责的活动，原来的有关行政执法部门要积极支持、配合。但是在实际的城管执法过程中，有关行政执法机关对原归属其管辖的违法现象不闻不问，市城管执法得不到其他相关部门的支持。另一方面，城管执法制度使城管执法既处于城市管理的末端，又是城市管理的第一线。使得执法者既要直接面对被执法对象并行使自由裁量权，又成为裁量结果的直接实施者。既开罚单又当面索要罚款的执法方式在程序上存在不合理性，不利于执法工作的顺利进行。其次，城管执法制度的相关法规不健全。从1997年全国第一个综合执法试点建立到现在，城管队伍已经经历了13年多的发展，但是到目前为止，全国仍然没有一部专门针对城市管理综合执法的独立的法律文件产生。除了缺少法律依据外，城管执法更无规范的执法程序可循。执法者在工作中随意性、自主性很大，使执法工作不能公开、公正的开展。另外，针对城管执法工作的监督机制、保障机制也尚未确立，这就使得城管执法人员疏于法律法规而违规执法，超越法律权限做出有损民众的行为。由于城管执法缺乏强制执法权力保障机制，城管执法工作又不像公检执法具有较高的威严，因而执法对象很可能对执法行为进行反抗，甚至采用暴力抵抗的方式。（三）综合执法权缺乏法律依据“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”是我国依法治国的16字方针。城管经常要与综合执法联系在一起，但由于宪法和行政法都未明确规定城管的法律定位，所以城管从身份上说，既不是行政机关也不是法定授权的组织,这导致其法律地位处于模糊状态。但实际上，城管确实在行使行政权力。城管经常要与综合执法联系在一起，我国法律一直没有正式界定综合执法权。综合执法的权限到底有多大，通过对各个地方情况的统计，大致可以锁定以下七方面：一是市容环境卫生管理方面