我国农村养老保障制度浅论 【内容摘要】随着经济的飞速发展，人民生活质量的不断提升，老龄人口的不断增长；特别是现今的中国，已步入人口老龄化的进程，随之而来的社会老龄问题已倍受关注。 然而，如何解决和应对农村养老保障的问题，把传统的家庭养老方式和现代社会化养老方式有机地结合起来，建立一个完善、稳定的农村养老保障体系，将是我国社会保障制度建设中的重要内容，也是我国能否顺利完成现代化社会转型的关键。【关键词】 人口老龄化 养老方式 农村养老保险 储蓄养老 老年社会保障一、我国农村实行社会养老的原因及必然性传统的家庭养老方式是几千年来农民养老的习惯办法，也是小生产经济的必然产物。在家庭中，父母生育子女，并把他们抚养成人；子女成年后男婚女嫁，添人进口和父母共同劳动、共同生活，父母年老丧失劳动能力后，靠子女赡养子母 。这是我国农村养老最主要的方式。随着社会的发展，这种单一的养老方式， 已经不在适应社会生产力发展的需求。（一）农村人口老龄化速度加快我国社会人口老龄化日趋严重，老年人口规模全球最大、增长势头全球最猛，特别是农村人口老龄化形势严峻。我国仅用其他国家1/4左右的时间即从成年型国家过渡到老年型国家，进入重度老龄社会的速度也将远快于其他国家。城乡人口老龄化程度严重倒置是我国人口老龄化的典型特征，即相对于城市，我国农村人口老龄化形势更加严峻。截至2009年底，我国60岁以上老年人口有1.67亿人，其中1.05亿人是农村老年人，农村老年人口规模是城市的1.69倍；城市老年人口比重为7.97%，而农村老年人口比重已超过18.3%，农村人口老龄化程度是城市的2.3倍。总体来看，我国农村人口老龄化将在2011年2020年快速发展，2021年2033年高速攀升，2034年2060年持续高位运行。人口流动加深了农村人口老龄化程度，增大了应对农村人口老龄化的难度。大量农村青壮年劳动力外出务工，在降低城市老年人口比重的同时提高了农村人口老龄化程度，增加了农村老年人与儿女分居比例和空巢比例。随着城镇化进程加快和人口迁移流动加速，农村老龄问题将更加突出。城乡发展不平衡和经济社会发展不平衡的矛盾相互交织，增加了老年群体同其他社会群体之间、不同老年群体之间共享经济社会发展成果的难度。农村高龄老年人口比例快速提高，加剧了农村老龄问题的严峻性。老年人口的高龄化，意味着失能、残疾、带病的老年人口越来越多。2000年，我国农村80岁以上高龄老年人为900万人，占农村老年人总数的9.8%；2009年底，农村80岁以上高龄老年人增加到1100万人，占农村老年人总数的11.3%。此外，还有部分失能老人1894万人。预计到2045年，我国农村80岁以上老年人占农村老年人的比例将超过22%。（二）传统户籍制的松动与城市化的加速为适应经济发展的需求，“户籍”管理的放松，大量农民涌入城市从事非农业劳动，成为以工薪收入为主要生活来源的新型农民。农村人口大规模地城镇化和非农化，对离开农村的劳动者而言，他们自身的养老，医疗，子女教育等还没有形成化解风险的能力；对于留在农村的劳动者，一般都是年龄偏大，技能单一或没有技能的人，他们的养老既不能完全依靠移居城镇的子女，也不可能依靠传统的土地而得已保障，这就需要有新的养老方式来取代传统单一的养老方式。伴随着经济体制的不断完善、发展，农村人口向城镇的大量迁移，使城镇人口比例从2002年的39%增加到2009年的46.6%。这是导至城市化速度加快的主要因素。（三）家庭结构的变化以及不良因素的影响受社会经济的发展以及传统观念的转变，人口计划生育政策的实施，传统的家庭养老基础已经动摇，家庭养老正面临着多方面的冲击。其中最突出的是家庭结构的变化。根据国家统计局的抽样调查材料1980年农村居民户均人口为5.54人、1990年下降为4.8人、2000年降为3.65人。这表明最适合于供养老年人的联合家庭不断减少，家庭结构的核心化和小型化不断增加，家庭供养老人的功能正逐渐减弱。在农村商品经济的迅速发展下，影响传统养老方式的还有各种外来文化以及一些个人利已主义，腐朽思想对青年一代的侵蚀。因此，敬老、爱老、养老的风气有所淡化；遗弃、虐待老人的现象时有发生。农村完全依赖家庭解决养老不太现实，转变传统养老模式与现代社会化养老模式相结合，已经是社会发展的客观必然趋势。二、我国农村养老保障的发展及其探索（一）我国农村养老保险的发展状况1、第一阶段（“五保”制度）20世纪50年代农业合作化以后，政府开始对农村的生活困难老人实行社会救济制度，是由国家和集体对农村基本无劳动能力、无生活来源、无依靠的老人，实行保吃、保住、保穿、保医、保葬的供养制度，即“五保”制度。但由于受到较低生产力发展水平的制约，大多数农村只是对孤寡老人实行了救济性质的养老，农村老人仍主要依靠家庭养老。2、第二阶段（社区养老保险）1986年，根据国家“七五计划关于抓紧建立农村社会保险制度”的要求，民政部开始进行农村社会养老保险制度建设的探索。同年10月召开了“全国农村基层社会保障工作座谈会”。会议根据我国农村实际情况确定：在农村贫困地区，基层社会保障的主要任务是搞好社会救济和扶贫；在农村经济发展中等地区，多数人的温饱问题已解决。在这些地区，基层社会保障的主要任务是兴办福利工厂、完善“五保”制度、建立敬老院，以解决残疾和孤寡老人的生活困难；在农村经济发达和经济比较发达地区，发展以社区（乡、镇、村）为单位的农村养老保险。但是以社区为单位建立的农村养老保障制度，主要存在如下不足：（1）统筹层次过低，覆盖范围过小，不同镇村之间办法不统一，不利于农村劳动力的流动。（2）养老办法缺乏法律保障，大多是乡镇的土政策或村规民约，可变性较大。（3）所筹资金都存入银行或直接用于镇村经济发展，其安全性和有效性难以保证，基金制度的稳定性和安全性较差。（4）筹资渠道单一，资金主要由集体负担，集体经济落后的农村，缺乏建立农村社区养老保险的积极性。总体来说，以乡镇社区为单位开展的农村养老保险是不成功的。3、第三阶段（县级农村社会养老保险）1992年1月，民政部颁布了县级农村社会养老保险基本方案，确定农村社会养老保险的基本原则：一、从农村实际出发，坚持以保障老年人基本生活为目的；二、养老保险金的筹集，坚持个人缴费为主、集体补助为辅，国家予以政策扶持；三、养老金的给付，坚持以自助为主、互济为辅，采用储备积累的供款制度；四、农村社会养老保险与家庭养老相结合，家庭养老仍是农村养老的主要方式；五、坚持农村务农、务工、经商等各类人员社会养老保险制度一体化的发展方向。其特点如下：（1）体制新，没有像城镇养老保险制度那样的历史包袱，所收费用完全可以积累。（2）实行完全积累制。（3）保障水平低，覆盖面广。（4）基金收缴、 运营由原来的乡镇统筹管理转为进入县级以上经办机构的专门账户，并通过购买国债，存入银行来实现基金的保值增值。但其仍然存在诸多不足：（1）缺乏社会互济性。一般而言，个人收入越高，所选择的档次也越高，集体给予的补助就越多；个人帐户累积额越多，年老时领取的养老金就越高；反之，个人收入越低，所选择的档次就相对较低，所得补助就越少，个人帐户累积额就少，可领养老金就越低。（2）农村社会养老保险的基金积累完全是“实帐”而非“空帐”。这笔数量可观的基金，如果不能保值极易被通货膨胀吞噬掉一部分，导致养老金的价值大打折扣。要解决好这个问题的关键是国家必须要对农村社会养老基金承担起保值增值的责任。一般认为可将养老保险基金分成三部分，一部分购买国债用于近期内需要支付的养老金；一部分由国家按优惠保护原则，用于重大项目和国家主导产业的投入，追求较高回报，用于未来支付养老金；一部分进行银行储蓄，用于支付短期养老金。另外国家同样要对农村养老金给予政策性优惠。（3）保险缴费过低，不足以养老。农民参保率低，人均积累保费不高，人均年养老金过低，比社会救助水平还低，很难达到真正的养老目的。4、第四阶段（当前农村养老保险模式） 目前，我国农村养老保险模式采取的是个人帐户式。其基本运作方式是建立农村社会养老保险事业管理机构，为农民设立养老保险个人帐户。 保险费以个人缴纳为主、集体给予适当的补贴。其资金全部记入个人名下，以县为基本核算平衡单位，逐步分级负责保险基金的运营和保值增值。参加保险者达到规定的领取年龄时，根据其个人帐户基金的积累总额确定领取标准，由社会保险机构定期计发养老金。（二）农村社会养老保险涉及的是农民眼前和长远利益的协调 农村社会养老保险实际上是农民将自己现在的资金储蓄起来以备将来养老，是一种储蓄行为。从收入和支出情况来看，农民是有能力参加社会养老保险的。“1998年，农村居民的年均纯收入为2162元，平均每人年均消费支出为1590元。” 国家文件规定，一个地区当年农民负担不应超过该地区上年农民人均纯收入的5%，则农民节余资金为21621590（21625%）=64元。民政部基本方案设定的月缴费标准为：2元、4元、6元、8元、10元、12元、14元、16元、18元、20元十个档次，即最高档次每年缴费为240元，这表明农民是有能力缴纳保险费用的。三、农村社会养老保障的改进帮助和引导农民建立起以自我保障为主，集体和国家适当补助为辅的新型社会保障制度，尤其要注重在农村建立起适宜的社会养老保险制度，必须通过相关立法加以确定。（一）立法保障1、坚持现行方案，保持相关政策的稳定性，是进一步推进农村社会养老保障的前提条件。2、坚持立法保护农村社会养老保险，以法律形式保障这项工作的开展，才能推动社会养老保障朝着稳定、良性地方向发展。3、坚持自愿原则，不能给予强制性限制。在自愿的前提下，无论贫富地区都可以搞养老保险，允许有条件的地区可以参与其它合法的社会基金和商业保险。4、必须坚持完全积累制，不搞社会统筹，任何机构部门或个人都不能挪用农村养老保险基金。5、加强农村社会养老保险的宣传，严厉打击封建迷信活动，引导农民追求“自我保障”，而非“神灵保佑”。大力支持农村开展各种有利于养老保障事业的发展，任何组织，个人不得进行干扰、破坏。6、加大政府的调控力度，给予农村社会养老保险特殊的优惠政策和扶持。（二）建立多层次的农村社会养老保障建立多层次的农村社会养老保障，充分利用协调好社会各方力量，开展好农村社会养老保障，是农村社会养老保障成功的保证。1、进一步完善农村老年社会救济农村的老年人社会救济是由国家和集体组织实施的对特殊困难的“三无”老年人实行的社会救济制度。大力宣传和倡议社会各界、企事业单位、社会团体和爱心人士，发挥中华民族传统美德，开展献爱心行动筹措爱心基金，用以进一步完善农村老年社会救济的开展。2、继续开展搞好计划生育养老保险计划生育养老保险是计划生育部门组织的，一般采取向保险公司投保或通过银行开办保险业务，保险对象是实行了计划生育的家庭，其投保资金主要由政府通过奖励和计划生育处罚款给付，这样做有利于解决实行了计划生育的家庭养老问题的解决和推进计划生育的良性发展。3、开展好老年生活服务保障由于老年人身体各器官的功能日渐衰退，生活自理能力逐渐减弱，多数老人在生活上需要社会或家庭提供帮助，少数人日常生活上需要他人的照料或护理。社会经济的飞速发展，市场经济和各类文化、教育事业的发展，生活节奏的加快，老年人与子女之间在价值观念、兴趣爱好、生活习惯上的差距愈益增大，“代沟”加深。一方面要加强对青年一代