第六章 国有资产运营第一节 国有资产经营的目的和原则一、国有资产经营的概念国有资产经营，是指国有资产的所有者和授权经营者，为了保证国有资产的优化配置、合理利用，提高运行的经济效益、社会效益及生态效益，实现国有资产的保值增值，充分发挥在国民经济中的主导地位而进行的一系列筹划、决策活动。二、国有资产经营的目的（一）合理配置国有资产，实现资产运用效益的最大化根据国家经济社会发展的需要，合理配置各种国有资产，最大限度发挥其效用。在产业政策领域，积极发展薄弱产业，克服“瓶颈”约束，增加市场有效供给，满足社会需要；在区域经济政策领域，促进落后地区发展，缩小地区差距，实现区域经济协调发展；在科技教育等公共服务领域，为社会提供优质劳务，促进社会的文明进步等。（二）实现国有资产的保值增值国有资产的保值，是指在资产经营过程中，要保持价值形态上的规模不变，以保证国有经济简单再生产的正常进行。国有资产保值通常以保全国有企业的存量资产为主，同时，还要考虑地区和行业的资产存量保全；另外，在国有资产经营中保持其价值的完整性；同各种违法违纪行为做斗争，保证国有资产的安全。从发展的角度来讲，国有资产不仅要保值，还需要增值，即从国有资产收益中拿出一部分作为积累，用于国有资产投资，进行扩大再生产。三、国有资产经营原则（一）经济效益、社会效益和生态效益相结合原则国有资产经营的经济效益，是指国有资产在一定时期实现的盈利，即经营收入扣除有关成本、费用和税金后的余额，既可用绝对数来体现；也可以用相对数来体现。社会效益是指国有资产为各项社会事业服务所体现的效益。生态效益是指国有资产经营在治理污染、改善生态环境、回复生态平衡方面取得的效益。由于政府是社会公共权利机关，承担着提供公共物品，管理社会经济活动的职责，国有资产经营必须做到经济效益、社会效益和生态效益的有机结合。（二）坚持“三权分离”原则“三权分离”的原则，是指在国有资产经营中，将国有资产所有权同政府宏观经济管理权、企业经营权相分离。这是我国国有资产经营的重要原则。“三权分离”的基本要求是，正确分权、独立行使、互不干预、各负其责。在政府有关经济职能部门中，国有资产产权管理由专门部门单独行使，国有产权管理不能替代政府宏观调控职能，其他宏观经济管理部门也不能越权干预国有产权管理；在国有资产产权管理部门和国有企业之间，资产产权管理部门通过国有资产经营公司开展资产经营，其主要职能是产权管理，进行授权经营，不干预企业日常生产经营业务。国有独资、控股和参股企业，拥有法人财产权，是独立的市场经济主体，承担依法有效经营企业资产，维护股东合法权益的责任。（三）坚持有效控制制约原则坚持有效控制制约原则，就是既要按照市场经济发展的客观要求，实行“三权分离”，又要能够通过正常的运行机制，进行有效监督、控制和制约，提高国有资产经营效益，维护国有资产的合法权益。在改革开放初期，改革的重点放在放权让利。在对企业放权让利的同时，对国有资产经营的监督、制约重视不够，出现国有资产大量流失的问题。实际上，政府国有资产产权管理不干预企业日常生产经营业务，并不是放弃对国有资产经营的依法监督。企业的各项生产经营活动，必须在国家法律、法规的范围内进行，不得侵犯所有者的合法权益。第二节 国有资产经营的形式一、国有资产经营形式的概念国有资产经营形式，是指国家对国有资产经营主体的经营活动控制方式，以及国家与经营者之间的利益分配方式。现阶段，国有资产常见的经营方式有：股份制经营、独资经营、转让经营、授权经营、承包经营、租赁经营等。要根据具体情况，探索国有资产经营的具体方式。二、国有资产的股份制经营国有资产的股份制经营，是指国家通过与其他投资主体（包括国外投资者）联合兴建股份制企业，或者收购其他企业股份，以及对原国有自企业进行股份制改造等形式，运用国有资产，建立股份制企业，开展国有资产经营的形式。股份制是现代企业制度的主要形式，也是我国国有大中型企业改革的方向。国家可以利用资本市场，出售国有股份或进行收购，实现优化国有资产结构，提高资产经营效益的效果。国有资产的股份制经营，是通过国有产权管理机构授权资产经营公司进行的，根据资产经营公司持有股份的比例，有国有控股企业和参股之分。国有控股企业和参股企业内部，需要健全股东大会、董事会和监事会等法人治理结构。三、国有资产的独资经营国有资产的独资经营，是指国家对一些设计国家安全、国防、高科技，以及某些特殊行业和产品的企业，由政府独立投资，采用国有产权管理部门或委托有关主管部门直接经营方式。即这部分国有资产国家所有，国家直接经营，所有权与经营权相结合。国有独资企业产权结构单一。国有独资企业管理人员，由国有产权管理机构或有关部门直接任命。但国有资产产权管理机构或资产经营机构要加强管理，以派出稽查特派员、委派财务总监等方式，有效监督国有资产经营。只有上述行业的少数企业可采用此种 经营方式，在国有企业改革中，大部分国有企业不宜采取独资企业形式，否则，原有国有企业的弊病很难根治。四、国有资产的转让经营国有资产的转让经营特点：（一）有偿性（二）自主性由国有资产经营机构根据调整国有资产战略布局的需要、资产经营状况，以及市场供求关系等自主决定的，是国有经济的自我完善和优化。（三）公平性无论国有资产出售给谁，都要一视同仁，平等竞争。有关出售的方式、时间、地点、程序等必须向社会公开。五、国有资产的授权经营国有资产的授权经营，是指在不改变国有资产所有权及资产最终处置权的网前提下，国家将国有资产委托给大型企业集团、有关主管部门、地方政府及其他组织经营管理的方式。实行国有资产集团经营，必须是企业自主、自愿，是以资产为纽带，进行强强联合，达到优化资产结构，提高竞争力与效益的目的。同时，授权经营还需要产权管理部门加强对授权企业的监督。六、国有资产的承包经营国有资产的承包经营，指在坚持国有资产所有权不变的前提下，按所有权与经营权分离的原则，以承包经营合同形式，确定国家与企业间的责权利关系。在承包合同范围内，使企业自主经营、自负盈亏的经营管理制度。承包制有多种形式，如行业投入产出承包；盈亏承包；“两包一挂”承包等。比较普遍的是“两包一挂”，即保上缴财政任务，保技术改造，工资总额与经济效益挂钩。承包制本身存在若干致命弱点：如承包是有期限的，在承包期内，拼人力、拼设备，重眼前利益，轻积累，忽视企业长远发展的短期行为问题；企业实际上付盈不付亏问题；在政府与企业一对一的谈判中，最后让步的往往是政府；承包行为不规范的问题等。七、国有资产的租赁经营国有资产的租赁经营，是指在不改变国有资产所有制性质的前提下，国家将部分国有资产出租给有关承租人经营。承租人必须按租赁合同规定交纳租金，在合同规定的范围，对国有资产自主经营，并承担相应的法律责任。从承租人的类别看，国有资产租赁经营有个人租赁、合伙租赁、全员租赁和法人租赁等。（教材第139页）缺点：租赁经营也存在短期行为的致命弱点；个人或合伙租赁经营国有资产时，还有可能出现承租人所抵押的财产与国有资产面临的风险不对称问题；由于租赁经营是国有资产管理部门与承租人通过一对一谈判，签订租赁合同的形式进行的，成本较高。较适用于中小企业的国有资产经营。八国有资产经营与改制过程中需要注意的问题（一）加强批准制度国有企业改制，必须制定改制方案。方案可由改制企业国有产权持有单位制订，也可由其委托中介机构或改制企业（向本企业经营管理者转让国有产权的企业和国有参股企业除外）制订。国有企业改制方案需要按照企业国有资产监督管理暂行条例和国务院国资委的有关规定履行决定或批准程序，未经决定或批准不得实行。(二)清产核资国有企业改制，必须对企业各类资产、负债进行全面认真的清查，核实和界定国有资本金及其权益，其中国有企业借贷资金形成的净资产必须界定为国有产权。（三）财务审计国企改制，必须由直接持有该国有产权的单位决定聘请具备资格的会计师事务所进行财务审计，凡改制为非国有企业，必须按照国家有关规定对企业法定代表人进行离任审计。（四）资产评估国企改制，必须依照国有资产评估管理办法聘请具备资格的资产评估事务所进行资产和土地使用权评估。国有控股企业进行资产评估，要严格履行有关法律法规规定的程序。企业的专利权、非专利技术、商标权、商誉等无形资产必须纳入评估范围。评估结果由依照有关规定批准国企改制和转让国有产权的单位核准。（六）交易管理非上市企业国有产权转让要进入产权交易市场，不受地区、行业、出资和隶属关系的限制，并按照企业国有产权转让管理暂行办法的规定，公开信息，竞价转让。具体转让方式可以采用拍卖、招投标、协议转让以及国家法律法规规定的其他方式。（六）定价管理向非国有投资者转让国有产权的底价，或者存量国有资产的折股价格，由依照有关规定批准国有企业改制和转让国有产权的单位决定。底价的确定主要依据资产评估的结果。同时要考虑产权交易市场的供求状况、同类资产的市场价格、职工安置、引进先进技术等因素。（七）转让价款管理转让国有产权的价款原则上应当一次结清。不能一次结清，经转让和受让双方协商，并经有关规定批准国有企业改制和转让国有产权的单位批准，可采取分期付款的方式。分期付款，首期付款不得低于总价款的30%，其余价款应当由受让方提供合法担保，并在首期付款之日起一年内支付完毕。转让国有资产的价款优先用以支付解除劳动合同职工的经济补偿金和移交社会保障机构管理职工的社会保险费，以及偿还拖欠职工的债务和企业欠款的社会保险费，剩余价款按照有关规定处理。（八）依法保护债权人利益国企改制要征得债权金融机构同意，保全金融债权，依法落实金融债务，严格防止利用改制逃废金融债务，金融债务未落实的企业不得进行改制。（九）维护职工合法权益国企改制方案和国有控股企业改制为非国有企业的方案，必须提交企业职工代表大会审议，听取职工意见。其中，职工安置方案需经企业职代会或职工大会审议通过后方可实施改制。改制企业拖欠职工的工资、医疗费和挪用的职工住房公积金以及企业欠缴的社会保险费等要按有关规定予以解决。(十)管理层收购向本企业经营管理者转让国有产权方案的制订，由直接持有该企业国有产权的单位负责或其委托中介机构进行，经营管理者不得参与转让国有产权的决策、财务审计、离任审计、清产核资、资产评估、底价确定等重大事项，严禁自卖自买国有产权。经营管理者筹集收购国有产权的资金，要执行贷款通则的有关规定。第三节 国有资产处置管理一、国有资产处置的涵义国有资产处置，是指为了进行国有经济布局和结构的战略性调整，促进国有资产合理流动，通过规定程序，将一部分闲置或国有企业不再经营的国有资产，按照市场价格有偿转让给境内外法人、自然人或其他组织的活动。国有资产处置引起的企业国有产权转让，应当在依法设立的产权交易机构中公开进行，不受地区、行业、出资者或隶属关系的限制。（教材第143页）企业国有产权转让可以采取拍卖、招投标、协议转让以及国家法律、行政法规规定的其他方式进行。二、国有资产处置的准则国有资产处置要坚持公开、公平、公正的准则，保护国家和其他各方合法权益。具体含义如下：（一）国有资产处置的公开准则在国有资产处置过程中，有关资产处置的交易信息，要通过新闻媒体，及时向社会公布；同时，国有产权交易过程、交易场所也要公开。（二）国有资产处置的公平准则在国有资产处置过程中，要充分利用市场竞争形成的价格，维护交易双方形成的合法权益，防范和打击低价变卖国有资产。（三）国有资产处置的公正原则在国有资产处置过程中，保证资产交易过程和结果的客观性、排除各种人为干扰。对参与国有资产处置的境内外法人、自然人或者其他组织一视同仁。三、国有资产处置程序（一）国有资产转让的程序 （教材第1