浅析我国非营利组织发展中存在的问题与对策摘 要：非营利组织是公民社会的组织 ,在公共管理的多元主体体系中 , 代表来自市场和政府之外的力量。在公共管理中 ,非营利组织发挥着独特的功能，维护社会的和谐与稳定。但是 ,由于诸多方面的原因 ,我国非营利组织在发展的过程中还存在种种问题和困境，因此，分析问题产生的原因并寻求解决方案成为我国非营利组织当前必须完成的首要任务。我国非营利组织要走出困境 ,需要非营利组织自身、政府和社会的共同努力。关键词：非营利组织；问题；对策随着社会公共事物日益复杂和繁重 ,随着新的政府治理理论的出现和新一轮的政府行政改革的进行,政府的职能定位必然发生变更 ;另一方面 ,随着社会发展 ,以社会管理和公共服务为主要内容的公共管理主体体系的构成和格局也必然发生变化。在社会管理主体多元化进程中 ,非营利组织的力量和作用越来越突显 ,它成为公共管理中一个不可或缺的重要角色。非营利组织同政府、企业共同构成现代社会三大支柱 ,因此非营利组织对处于社会转型中的中国有着特殊意义。正如著名学者王绍光所言“忽视非营利部门的发展将是一个战略性错误”。但是中国的非营利组织目前尚处于起步阶段 ,与强大政府和愈加繁荣的企业相比 ,非营利组织仍然显得那么无力与弱小。一、 非营利组织的基本概述（一）非营利组织的概念及特征1非营利组织的基本概念非营利组织，也称为非政府组织、第三部门、公民社会、市民社会等，在我国统称为“社团”。长期以来，专家学者将社会组织归纳为第一部门（提供公共产品的政府）、第二部门（提供私人产品的企业）和第三部门（相对独立于第一、第二部门的社会领域，即非营利组织）。关于非营利组织的定义，国内外学者提出众多观点，其入手点和侧重点各有差异，主要包括：(1)按它的提出者T.列维特（Levitt，1973）等人的定义，非营利组织是指“非公非私的、既不是国家机构也不是私营企业的第三类组织。”1即用剩余法，把非营利组织看成除了政府机构和营利机构以外的一切社会组织的总和。(2) 从经济学角度，借助“公益”和“私益”的概念来为非营利组织划定界限。认为非营利组织是“和公共领域(公域)、私人领域（私域）相对而言的另一个领域。”(3)我国学者主要从社会中介组织对公共领域和私人领域的联系作用上入手，主要研究其作用，对其定义没有太多的研究。由此可见 ,学术界对非营利组织的界定缺乏一致性 ,侧重点各有不同 ,但其内涵都是指政府和企业之间的社会机构 ,只是对这些机构所涵盖的范围不同而已。我们一般认为 ,非营利组织是指那些不以营利为目的，其所得不为任何个人牟取私利 ,承担政府与私企“不愿做、做不好或不常做”事务的公共服务组织。因此，我国绝大多数社会团体、非营利的事业单位和一些民办非企业单位、自治性社区组织都符合这些条件。 2 非营利组织的特征 由于研究方法及定义上的不同，对非营利组织的特点，不同的学派有不同的见解。著名管理学大师彼得德鲁克强调非营利组织是既非企业又非政府的机关，目的是人与社会的变革，是向社会提供服务的部门。而美国霍普金斯大学萨拉蒙教授从另外的角度进行了归纳 ,认为非营利组织有五大特征 :一是组织性 ,即组织应当具有内部规章制度 ,有负责人 ,有经常性正规活动 ;二是民间性 ,即体制上独立 ,不是政府的一部分 ,也不受制于政府 ;三是非营利性 ,即组织不以营利为目的 ,法律上禁止将利润分配给所有者和管理者 ;四是自治性。组织自己管理自己 ,既不受制于政府 ,也不受制于私营企业 ;五是志愿性 ,即会员参与组织的活动是出于自愿的。2现实社会中并不是所有的非营利组织都具有以上所归纳的特征。非营利组织的关键特点在于志愿性和非营利性 ,二者缺一不可 ,违反志愿性则成为政府行为(第一部门 ) ,违反非营利性则成为企业行为 (第二部门 )。（二）非营利组织发展的历史背景从全球发展来看，非营利组织的兴起的必然条件，主要表现在以下两方面：（1）全球范围的国家发展危机。全球性的国家发展危机首先表现在发达国家。自 20 世纪 80 年代以来，发达国家开始出现严重的福利支出危机，公民传统的社会福利政策遭受严重质疑。20世纪 50 年代所形成的提供社会福利的政府保障体系受到很大挑战，面对日益庞大的社会福利支付负担，以及不断扩大的服务需求，政府早已力不从心。在这样的背景下，福利国家的政府不得不开始寻求非营利组织的支持，并鼓励其发展。发展中国家的国家发展危机主要表现在经济发展问题上。从 20 世纪 70 年代中期以来，由于经济的衰退以及前苏联等社会主义国家解体等方面原因，一些发展中国家不得不为非营利组织发展提供空间，并允许它们参与社会经济发展的一些项目。（2）中产阶级与公民的参与意识增强。非营利组织的产生和发展，需要有一些有创造力的人员去构建。二战后，伴随着经济工业化的快速增长，在很多国家和地区中产阶级迅速崛起。中产阶级有强烈的民主、自由、平等以及法律意识，关心公共权力的运用，对传统政治的社会基础带来很大冲击。同时，公民在满足自我基本生活需求之后，也开始有意愿去更好地服务和参与非营利组织。3在这种情况下，非营利组织不断的发展壮大，并发挥着重要的作用，及至现在成为现代社会的三大支柱之一。二、 我国非营利组织的发展及其现状改革开放前的中国是一个高度集权的大一统社会。国家掌握了社会中的绝大数资源的控制和配置权，政府长期扮演着“全能政府”的角色，突出表现在政府对整个社会的大包大揽：在经济领域，国家实行高度集中的计划经济，承担着配置社会资源的职责，各种生产任务都有国家下达指标；在社会领域，实行严格的行政控制，抑制非营利组织的发展；在文化领域，由国家出资兴办各种文化事业。而个人想获得最基本的生存条件 ,就必须、也只能通过国家的制度性安排,这使得改革开放前的中国具有明显的“强国家、弱社会”特征 ,而非营利组织,尤其是所谓的纯民间组织几乎没有任何自我生存和发展的空间和环境。1978年以后 ,中国相继进行了经济体制和政治体制改革。“小政府、大社会”目标模式的确立、社会主义市场经济体制的建立、政府职能的转变使得国家与市场、国家与社会的关系面临重大的变化和调整 ,各类社会组织的功能面临新的分化和定位。在这种新的环境下 ,中国的非营利组织面临前所未有的发展机遇。一方面 ,经济体制改革之后 ,中国农村和城市先后产生了大量游离于传统单位组织体系之外的多元利益主体 ,这些利益主体掌握了自由流动的资源和自由活动的空间。与此同时 ,在政府与这些多元利益主体之间形成了权力真空和信息的堵塞。因此 ,政府需要有中介性的非营利组织起到信息沟通的桥梁作用 ,并帮助政府维护市场与社会秩序。而这些分散的利益主体也需要通过非营利组织来形成组织化的利益 ,从而达到维护自身利益的目的。另一方面 ,中国正在进行的政治体制改革和政府职能的转变 ,也需要非营利组织能够承接以往由政府包揽的部分职责 ,提供更多的公共服务。在以上情况下 ,中国的非营利组织取得了空前的发展，并日益成为中国社会生活中不可或缺的组织创新 ,在社会服务、扶贫、环境保护、民办教育、学术研究、行业管理、国际交流、慈善等方面发挥着政府、市场不可替代的作用。在当代中国，非营利组织的发展极其迅速，其发展现状有以下几点表现: （一）非营利组织数量大幅增加，种类多样1988 年，全国非营利组织只有 4446 个，2005 年底发展到 31.98 万个。20 世纪 80年代以前，非营利组织的类型主要只有高度行政化的工青妇、文联、工商联、科协等九大团体，而目前中国的全国性社团按照官方的分类标准(主体功能)可分为 17 类：产业部门、社会服务与社会福利、公共事物、信息与技术服务、卫生、体育、教育、文化艺术、新闻出版、科学技术、人文社会科学、环境能源、企业行业组织、职业组织、地区组织、个人联谊以及其他组织。（二）活动领域呈现多元化格局社会需求的多样化和政府职能的转变使非营利组织的活动领域出现多元化。除从事社会服务、调查研究和行业管理等活动的非营利组织继续发展外，近年来，实体性的非营利组织呈现出较强的发展势头。根据民政部的统计，全国民办非企业单位的登记数字2010年为18.76万家，他们的活动扩展到经济、教育、卫生、体育、文化、环保、社会福利等多个领域。（三）活动方式以提供服务和宣传教育为主从清华大学非营利组织研究所调查结果看，中国非营利组织的活动方式主要是提供服务（59.4%），交流（58.7%），宣传（58.6%）和培训、研修、训练（57. 0%）；其次是调查研究（46.4%）；再次是收集资料、提供信息（41.0%）和提供政策建议、提案（38.5%）；而义演义卖活动（6.6%）、设置经营实体（7.2%）和进行商业性活动（7.4%）等方式最少。3从上面的分析也可以看出非营利组织所起的土要作用在于提供信息、宣传与教育服务。事实上由于非营利组织掌握的资源非常有限，有的甚至完全依赖志愿者，因此它不可能像政府、企业一样以提供物质服务为主，而更多地以提供信息、教育与宣传服务为主。例如，中国绝大多数自下而上的环保 NGO，如自然之友、地球村都是以环保宣传、教育为主要的活动方式。从国外的情况看，进行信息、宣传与教育（IEC）也是大多数国家非营利组织活动的主要方式，即使是国际非营利组织也是如此。4三、我国非营利组织在发展中存在的问题 改革开放以来我国非营利组织发展迅速，并取得了巨大的成就，但我国的非营利组织还很不发达，不仅先天不足，而且缺乏动力，尚处于一个艰难的创业时期。我国非营利组织的发展在外部环境和内部环境中都存在不少的问题，其主要体现在以下方面：（一）外在环境：政府、社会支持不够1.相关法律、法规、制度不健全。法制的缺陷限制了我国非营利组织的发展。虽然我国政府正在积极建立有关非营利组织登记管理方面较为完善的法律制度框架 ,但这并不意味着非营利组织的发展在我国已经受到法制的积极促进和保护。相反现行法规中的许多规定在很大程度上都是不利于非营利组织的发展。这些法规所带有的控制、限制的基调和繁琐的手续规定 ,在相当长的时期里都成为制约非营利组织发展的重要因素。同时 ,各种不同的法规制度之间以及其实施主体之间经常出现的小的摩擦和不协调 ,也是不容忽视的一个重要问题。2.文化观念不强，社会对其理解不深。非营利组织的发展需要良好的文化氛围，需要全社会的支持和关注。政府支持、企业支持、个人关注才能使非营利组织有一个健康良好的发展环境，然而在我国，非营利组织很少被社会大众所认识，对其理解更是不足，整个社会没有形成对于非营利组织的一种正确的文化认识，没有形成一种“行业文化”。我国著名非营利组织学者康晓光认为中国非营利组织发展最大的问题是没有一个好的行业文化。5非营利组织的发展需要社会的理解和支持就必须形成自己的独特文化，为社会所接纳吸收。3. 我国非营利组织缺乏完善的监督体系。非营利组织要获得健康的发展 ,要保证其公共责任的良好的实现 ,都要求构建一套行之有效的监督体系 ,这既需要其内部的自我约束 ,更离不开外部的监督。而我国的现实情况是 :不仅非营利组织的外部监督机制长期处于半真空状态 ,而且非营利组织内部的自律也很不稳定 ,我国非营利组织的监督体系呈现出不良状态。（二）内部因素：自身各方面存在不足1.服务质量低，开展业务业余性。非政府组织发展需要从业人员的专业化和科学化的管理同大多数组织的“业余性”存在巨大反差。现代公益事业急需现代化的管理理念和专业化、职业化的管理人才，部分非政府组织中的工作人员只是将自己视作一个职业的受薪者，他们已经没有了志愿的热情 ， 而且流动性很强。非政府组织业务的业余性和非专业化造成其社会职能的缺失，难以担负在社会领域发挥更大作用的重任。此外，非政府组织能够在一些领域替代政府和市场的原因之一就是它在公共服务和社会工作上的高效率。然而其业务能力的业余性和非专业性，导致了内部治理的