学习参考五开放与监管并重：外资银行在华三十年回顾与展望中国银监会银行监管三部 杨丽平我国银行业改革开放已经走过三十年。这三十年，是外资银行逐步发展壮大，中外资银行竞争合作、互利共赢的三十年，也是外资银行监管能力不断提高完善的三十年。三十年前，外资银行在华仅设有代表处，如今，已发展成为中国银行业的重要组成部分。目前，外资银行在华发展步入新阶段：我国已兑现了加入世贸组织承诺，并实施了法人导向政策。值此改革开放三十周年之际，我们深感有必要通过生动的事实，对外资银行三十年来在华发展和监管情况进行系统回顾总结，并在科学发展观的指引下，进一步展望未来，努力开创外资银行监管工作的新局面。一、积极稳妥推进开放，外资银行在华逐步发展引进外资银行自设机构是我国银行业对外开放的第一步。引进外资银行的整体战略是，根据我国整体经济发展、对外开放和金融业改革发展的需要，逐步扩大外资银行经营的地域、业务范围和客户对象。与我国对外开放历程相适应，外资银行在华发展也大致可以分为三个阶段：一是加入世贸组织之前的发展阶段。这一阶段开放政策的主要特点是，开放初期，希望通过引进外资银行引入外汇资金，并逐步扩大开放地域、业务范围和客户对象。此外，1994年中华人民共和国外资金融机构管理条例的颁布，标志着外资银行在华经营开始进入法制化、规范化轨道。从1980年至1993年，外资银行的经营范围为对外资企业和境外居民开办外汇业务，但开放地域不断扩大。从1994年至2001年，对外资银行逐步开放人民币业务。整体上讲，这段时间，外资银行在华开展业务主要局限于外币业务，地域也基本集中在沿海地区，总体业务规模不大，市场份额较低，发展速度平稳。二是加入世贸组织过渡期阶段。这一阶段的开放政策主要为在履行世贸承诺的基础上，根据改革与发展的需要，积极稳妥地实施自主开放措施。具体包括：提前向外资银行开放东北部和中西地区，调整营运资金要求，允许中外资银行同步开办新业务，如衍生产品交易业务、合格境外机构投资者境内证券投资托管业务、代客境外理财及托管业务等。这一阶段，外资银行得到了较快发展。外资银行营业性机构稳步增加，并开始向中西部、东北地区延伸，业务品种和经营规模不断扩大。2001年到2006年，外资银行在华资产总额、贷款总额和存款总额的年均增长率分别为21.4%、27.3%和39.8%。截至2006年12月底，外资银行经营的业务品种超过100种。三是世贸组织过渡期结束阶段。随着加入世贸组织过渡期结束，人民币业务的全面开放和“法人导向政策”的实施，一些希望在本地发展零售业务的外国银行分行纷纷申请改制为外资法人银行。截至2008年6月末，银监会已经批准24家外国银行将其在中国境内分行改制为外资法人银行，其中21家已经完成改制并开业。随着外资银行转制的不断推进，营业性机构的结构分布也迅速发生了变化：2006年底以前，约90%的外资银行为非法人性质的分行；2007年底，非法人分行的比例已降至45%。同时，外资银行的业务进一步呈现快速增长势头，且在华业务发展变化明显，主要体现在：本地化发展战略进一步明确，人民币业务发展加速，机构布局继续向中西部和东北地区延伸，主要客户开始从母国企业和跨国公司向本土中资企业延伸，规模和利润稳步快速增长。三十年来，外资银行发展经历了从试点到扩大开放、先发达地区后内地、先外币后本币、先外企外籍人士后境内企业居民的循序渐进历程。经过三十年的发展，外资银行在华服务网络稳步增加，业务规模逐步扩大，与中资银行的合作日益深化，已形成了以长江三角洲、珠江三角洲和环渤海经济圈为核心、向周边地区辐射的开放格局，开放的广度和深度发生了质的变化。其中，机构设置上，截至2008年6月末，有46个国家和地区的196家银行在华设立了241家代表处。有12个国家和地区的银行在华设立了27家外商独资银行（下设分行135家）、2家合资银行（下设分行5家,附属机构1家）。外商独资财务公司有2家，另有24个国家和地区的73家外国银行在华设立了116家分行。市场布局上，在银监会优化市场结构政策推动下，外资银行在华布局逐步由东南沿海和中心城市向全国辐射，机构设置继续向中西部和东北地区延伸。目前，外资银行在全国除西藏、青海等少数区域之外的地方均已设立了机构。业务品种上，外资银行经营的业务品种超过100种，获准经营人民币业务的外国银行分行为55家、外资法人银行为26家，其中有13家外资法人银行可经营全面人民币业务，有5家外资法人银行获准发行人民币银行借记卡。业务规模上，截至2008年6月底，在华外资银行本外币资产总额13502.65亿元，其中存款总额5388.4亿元，贷款余额7616.35亿元。二、坚持开放与监管并重，引进外资银行取得成效我国在引进外资银行的过程中，始终坚持开放与监管并重原则。银监会成立后，对外资银行继续实行审慎、严格的市场准入，并参照国际良好做法，建立了外资银行风险监管框架，引入包括风险评估体系、外国银行分行综合评价和母行支持度评价等在内的国际通用的风险监管手段，加强对外资银行的审慎监管。从引进外资银行的结果看，银行业对外开放30年来，我国引进的外资银行基本都是在母国受到有效监管，管理水平较高，业绩良好，能够和愿意对在华分支机构提供管理和财务支持的银行。从经营情况看，多年来，在华外资银行保持总体盈利，资产质量较好，经营管理总体较为稳健。这些外资银行的进入，带来了较为先进的理念、技术和管理经验，也带来了具有国际化视野和专业技能的金融人才，对提升我国银行业整体服务水平和运营效率发挥了积极作用，具体表现在以下四个方面：（一）一定程度上丰富了金融产品和服务，促进了我国银行业整体服务水平的提高在金融产品创新和服务理念等方面，外资银行在我国银行体系中发挥了较好的示范效应和引领作用，填补了部分市场空白。如现金管理、保理业务、境外合格机构投资者（QFII）托管、信用卡联名卡等业务均为中资银行不熟悉的业务领域，但自外资银行开办后，目前已经成为我国金融市场业务的重要组成部分。而且，在华外资银行各具特色，为市场带来了多样化的产品和优质高效的服务。外资银行的不同定位和特色，进一步细分了市场，为部分企业和个人提供了高附加值的金融服务，弥补了一部分尚未得到满足的金融服务需求，一定程度上提升了我国银行业的整体服务水平。（二）通过加强市场竞争，对中资银行的鲶鱼效应初现外资银行的进入，不仅促进了多层次、多功能、开放型的银行体系的逐步形成，同时也增加了中资银行自身改革创新的动力。市场竞争的加强，一定程度上促使中资银行加大了对经营体制、机制的改革创新，力图通过转变经营模式和运作机制，提高金融服务质量和经营管理效率，提升市场竞争力。一些有实力的国内大银行开始涉足外资银行所擅长的财务顾问、现金管理和理财服务，人民币理财产品不断推陈出新。（三）通过示范效应，有利于推动中资银行向现代银行运作机制和先进的管理模式迈进外资银行带来的国际经验和技术，给中资银行在经营理念转变、组织架构调整、盈利模式优化、产品创新和客户服务上带来了示范效应，一定程度上推动了中资银行金融创新的步伐，起到了对专业知识和技能的传播作用。在经营理念上，中资银行逐步转变原先 “等客上门”的经营理念，主动出击，围绕市场和客户的实际需求积极开展各项业务，目前已经初步建立起一套面向市场、面向客户的营销机制和激励机制，经营效率有所提升。在组织架构调整上，不少中资银行借鉴外资银行的业务集中处理模式，按照流程银行的要求，推进了业务流程再造，有效提高了业务处理效率。在产品创新上，为了同外资银行竞争优质客户和业务，中资银行也在产品创新上加大了力度，通过积极创新与外资银行展开竞争。由于相当一部分金融创新具有领先期短、易模仿复制的特点，外资银行的创新产品和服务通常能够较快传导给中资银行。在盈利模式优化上，外资银行比较注重发展中间业务，并在合理计算成本的基础上适当收取费用。这对中资银行大力发展中间业务、积极调整盈利模式起到了一定的促进作用。（四）一定程度上促进了银行业监管水平的提高引进外资银行一定程度上促进了我国银行业监管水平的提高。首先，对外资银行加强审慎监管的过程，促进了监管部门在监管理念、方法和手段方面的不断进步。为履行加入世贸组织承诺和不断适应开放新形势，我国多次修订外资银行监管法规。在这一过程中，银监会在立足中国国情的基础上，合理借鉴国际经验，使我国的银行监管制度能够与时俱进，贴近市场，不断实现监管创新。随着外资银行在我国业务规模和复杂程度不断提高，为提高监管有效性，银监会参照国际银行监管的良好实践经验，根据外资银行发展状况，不断改进和完善外资银行监管框架，对外资银行的监管理念、方法和技术手段逐步与国际接轨。其次，为了提高外资银行监管的有效性，银监会加强了银行监管的国际交流与合作，一方面深化与在华机构母国监管当局的双边监管合作，另一方面积极参与国际监管规则的制定。双边和多边合作的不断发展和深化，推动银行监管机构不断提高跨境监管能力，增强监管有效性。三十年来，引进外资银行对促进我国银行业健康发展起到了积极作用，同时积累了一定经验，主要有四个方面：一是要正确处理银行业改革发展与开放的关系。银行业在对外开放的同时应不断深化改革，在提高自身竞争力的同时又逐步扩大开放，合理把握银行业改革发展和开放的相互协调、相互促进；二是要坚持从我国国情出发，借鉴国际经验，遵循银行业发展规律，把握开放的时机、力度和节奏，坚持与宏观政策和市场发展相适应的渐进、有序的开放方针；三是要把握开放的结构布局，把银行业的对外开放与金融配置资源和服务经济社会发展的功能紧密结合起来，使开放由沿海和发达地区逐步扩大到中西部地区。四是把握好金融全球化的趋势，加强金融监管，不断完善监管体制和手段，着力提高监管水平，积极化解和防范金融开放中的风险。三、以科学发展观为指引，开创新形势下外资银行监管工作新局面在引进外资银行的过程中，我们逐步积累了大量的监管实践经验，培养和储备了一批较高素质的监管人才。但是，随着国内外经济金融形势的日趋复杂，外资银行在我国银行体系发挥的作用日益加大，业务复杂程度不断提高，母行全球化、集团化和多元化发展的不断推进，以及法人导向政策实施后东道国监管责任的加重，外资银行的监管工作面临新的挑战。对此，我们应坚持以科学的发展观为指引，着力做好以下工作，力争开创新形势下外资银行监管工作的新局面：1、进一步完善 “法人导向政策”下“以法人为重心，属地为依托”的矩阵联动监管架构。外资银行法人导向监管政策实施以来，外资银行监管重心向法人监管转移。目前，“以法人为重心，属地为依托”的矩阵式联动监管架构初步形成，初步实现了非现场、现场、准入三条业务线垂直管理的上下联动和平行协调的横向联动以及属地局与并表局的左右联动。下一步，应继续通过有效协调法人监管、属地监管和联动监管，形成高效的监管流程和完整的监管过程，提高对外资法人银行监管的有效性。2、继续坚持风险为本和法人监管的理念，切实做到“两个有效，三个充足”。按照银监会确立的“管法人、管内控、管风险、提高透明度”的监管思路，对外资法人银行实施风险为本的审慎监管，监管重点放在“提升公司治理和内控有效性，确保资本充足、流动性充足和不良贷款拨备充足”上，对外资法人银行的公司治理、内部控制、资本充足率、资产质量、损失准备金、风险集中度、关联交易和资产流动性进行全面监管。3、坚持加强对外资银行金融创新业务的监管。金融创新业务如衍生产品业务，是外资银行开展较为活跃的业务领域。银监会坚持鼓励金融创新与加强监管相结合，在金融创新的监管上坚持管产品，并先后颁布了相应的风险监管指引，组织实施了针对金融创新业务的专项现场检查，强调市场参与者、监管机构应充分了解新产品/业务的风险，做到有效监管金融创新业务的各类风险。4、加强银行监管的国际交流与合作，防范跨境风险。新的经济金融形势下，应高度重视国际金融市场的风险传递、蔓延，以及对中国经济和金融的影响。目前，银监会已与美国、英国、加拿大、德国