清末财政困境下的禁烟运动 为了挽救即将衰亡的政权, 20世纪初清政府实施了一系列新政措施,内容涉及经济、政治、文化、外交和社会风俗改良等各个层面,轰轰烈烈的禁烟运动是其重要内容之一。这次禁烟律令严明,成绩突出,与其他改革措施相辅相成,共同促进和推动了清末的新政步伐。 一、财政困境下禁烟的缘由 清末,满清王朝一方面需要支付巨额的皇室开支,一方面又要应付数额巨大的战争赔款,尤其是在甲午战争之后,清廷的财政状况每况愈下。然而,不道德的鸦片贸易税收在晚清财政体系中占据着重要地位。诚然,“在中国,财政无疑像一块礁石,而国家这只航船很可能触礁沉没。” 1 (P651) 那么,究竟是什么原因促使晚清政府冒着财政崩溃和政权灭亡的危险掀起了这次全国性的禁烟运动呢? 第一,鸦片烟毒耗银费财,导致国家白银大量外流。鸦片战争爆发前,西方列强对华鸦片输入给中华民族带来了无穷的灾难,“因鸦片的输入而引起的白银不断外流,开始破坏天朝的国库收支和货币流通”。 2 (P28)白银的大量外流,引起政府的极度恐慌。从1870年到1890年的二十年间,每年输入中国的鸦片都在90 000担以上,洋药价值每年平均三、四千万两,相当于鸦片战争前夕的二至三倍。 3 (P859) 尤其是在1865年之后,洋药进口每年五万余担,“价值银三千余万两,而民间完纳税厘,加以贩运水脚,及至煎膏吸食,视原来之价约加一倍,是洋药一项每年民间已耗银六千万两矣土药价值虽较洋药仅及其半,然出产之数视洋药多至六倍有余,则其价值之银计尚不止三倍。虽税厘较轻,贩运水脚较少,然至煎食之时亦必视原价加十之五,是土药一项每年民间耗银一万四五千万两矣。总计洋药土药两项,民间所耗之银,每年当在二万万两以外。” 4 禁烟谕令颁布前夕,还有朝廷重臣上陈奏折,力主清廷禁烟,并进一步分析了鸦片对中国经济的严重危害。 第二,鸦片贸易合法化之后,土种鸦片的产量骤然上涨,致使晚清农业受到严重影响,整个社会经济为鸦片所累。第二次鸦片战争后,为缓解财政困境,清政府在西方列强的威逼利诱之下,施行“寓禁于征”的禁烟政策,使鸦片贸易走上了合法化的道路,从此鸦片流毒一发而不可收拾。1839年,烟土输入5万担左右,本土1万箱左右,计600万斤左右,烟地3040万亩。 5 (P90) 1906年,土烟洋烟合计有64万担,是道光时的12倍。中国本土大量种植鸦片,烟地达到18 713,600亩,生产鸦片584 800担。 6 (P457)吸食鸦片的烟民遍及各个地域,几乎渗透了所有的行业, 1906 年竟达到2 000 万人。 5 (P197)故此,清政府严厉禁止国内种植鸦片,督促和提倡种植棉花或五谷杂粮等,力图减少鸦片贸易造成的经济损失。清末,不仅洋烟大量合法进口,而且本土鸦片产量骤增,甚至超出进口鸦片。国内土产鸦片数量的遽然增加,虽然客观上抵制了洋药进口,但也使整个晚清社会陷入鸦片毒害之中,人民因之而失志,农业因之而减收。 第三,国际社会禁烟浪潮迭起,使清廷禁绝鸦片的信心日益增强。20世纪初,世界格局发生巨大变化,美国实力已超出英国,雄居世界榜首,在世界政治格局中逐步取代英国充当领袖角色。此时,与英国积极开展对华鸦片贸易相反,美国在世界范围内倡导禁烟,尤其是在东方积极支持清政府的禁烟运动,对中国禁烟起了很大的推动和促进作用。1903年美国同意中国限制进口吗啡, 1905年又联合日本等国呼吁英国停止鸦片贸易,认为鸦片贸易“不但有损中国,亦有损于世界各文明国”。1906年美国总统罗斯福又以属地菲律宾烟患严重为由向英国提议,由美、英、法、荷、德、中、日等国组成委员会,共同调查远东鸦片贸易问题,给予中国禁烟运动以国际支持,客观上也促成了中英禁烟条件的签订。国际政治格局的变化和世界范围内的禁烟舆论,为清末的禁烟运动创造了有利的国际环境,也为世界范围内禁毒运动的兴起提供了契机。 第四,国内先进知识分子强烈呼吁政府积极禁烟,拯救民生。鸦片对人的戕害,早已引起知识分子阶层的担忧,他们认识到鸦片不仅危害到清朝的国计民生,而且对社会风气造成了恶劣影响。同时,一些政府官员也上奏鸦片烟毒之害,积极倡导和推动禁烟运动。1905年5月底,中国驻英公使汪大燮在奏折中分析了“寓禁于征”政策的失败,并力陈嗜烟、聚赌和妇女缠足等社会毒害,尤其认为鸦片烟毒“为我岁费三四千万所购得之恶名,不可谓非至愚之甚矣”! 同年,户部在有关禁烟的奏折中亦阐明了鸦片烟毒之害,可以说,如果没有民间强烈的禁烟舆论,仅有政府官员只言片语的禁烟策论是不可能促使清政府下定禁烟决心的,更不可能在重重困难中取得成绩。 二、财政困境下的禁烟措施 清末禁烟运动从1906 年9 月开始,直至清亡,历时五年。在这场运动中,清政府通过外交谈判,和英国缔结了两个重要条约:中英十年禁烟条约和中英禁烟条件,规定英国政府以每年递减十分之一的比例,十年后完全停止向中国输入印度鸦片。在内政方面,清廷始终把禁烟当作大政方针,颁布了诸多禁烟章程和法令,试图以此为契机,转弱为强,振兴中国。新政后期,清政府不顾政府财政的拮据,不惜牺牲巨额的鸦片税收,积极和西方列强交涉,采取了切实可行的禁烟措施,制定了严密的禁烟章程和奖惩条例,在全国广泛设立了禁烟机构,以保证禁烟运动的顺利开展和如期成功,形成了以禁种为主、禁吸和禁贩为辅的禁烟程式。 首先,颁布一系列的禁烟章程、法规和条例。在国内外社会舆论的压力下,同时也为了树立励精图治、锐意图强的新形象,清政府在1906年9月20日颁布了禁烟谕令,历数鸦片之害,“著定限十年以内, 将洋土药之害, 一律革除净尽” 7 (P5570) ,由此拉开清末禁烟运动的序幕。此后,清廷连颁谕令,制定严密的法律法规,将禁烟的方法和措施具体化。1906年11月30日,政务处拟定禁烟章程十条,不仅概括性地从禁吸、禁种和禁运等各个方面作了 规定,涵盖了这次禁烟运动的主要内容,而且还具体要求各地方以牌照作为购买鸦片的凭证,呼吁各地绅商成立戒烟会以助禁烟。 7 (P5593 - 5596) 1908年5月23日,民政部会同度支部又拟定禁烟稽核章程,共九章二十三条,主要是针对政务处原订章程的各项措施,把禁烟期限、检查、考核和奖惩方法加以明确规定,实质上是使禁烟章程更加具体化。同年6月8日,禁烟大臣拟定禁烟查验章程十条,令各省成立戒烟分所,检查各级官吏有无烟瘾。1908年8月20日,吏部奏定严定禁烟考成议叙议处六条,将禁烟成绩作为地方官考 成的重要依据之一,这无疑增强了地方官员禁烟的责任心。1909年4月14日奏定续拟禁烟办法十条, 4月20日又奏定续拟严定禁烟查验章程十条,进一步严格执行调验官员吸食鸦片的规定,对吸食鸦片的官员严惩不贷。1910年1月28日,宪政编查馆奏拟禁烟条例,以法律条文的形式规定了各项处罚措施,使禁烟有了法律上的依据和保障。 其次,组织建立一系列官方和民间的禁烟机构。在颁布一系列禁烟章程、条例和法规的同时,清政府又着手建立政府性质的禁烟机构。1906年11月,清廷下令在京师设立禁烟总局,在上海设立禁烟总会, 负责调查各省禁烟事宜。1908年4月7日,清政府著派恭亲王溥伟、协办大学士鹿傅霖、协办资政院事务景星和丁振铎等4人为禁烟大臣,并由他们精选中外良医,于京师设立禁烟公所,成立了中央的禁烟机构,随时对京内堂官以上、京外监司以上吸食鸦片的官员进行调验。 7 (P5879)同时,由于禁烟运动深入以后,中央财政竭蹶不堪,清政府将禁烟的财政支出寄托在地方财政的收入中,要求各地督抚颁发各项章程,建立禁烟公所。1910年11月,北京成立了“中国国民禁烟会”,联合各省厅州县自治团体设立禁烟分会,要求缩短禁烟年限,并争取各国教会慈善会对禁烟进行声援。同时,民间也建立了各种各样的禁烟组 织。禁烟机构的不断完善和民间禁烟组织的勃兴,使中央和地方的禁烟运动连为一体,有利于加强政府对禁烟的领导,为禁绝鸦片的成功奠定了良好的基础。 再次,与各国签订阶段性的禁烟条约。在国内积极采取禁烟措施的基础上,在国内外禁烟舆论的支持下,清政府利用有利的国际形势,多次与西方各国交涉,签订了一系列禁烟条约。1907年12月,清政府与英国签订了中英十年禁烟条约六条,规定从1908年起以每年五千一百箱的定额削减英印鸦片的进口;并重征鸦片税厘,每百斤进口鸦片征收税厘银二百二十两。 8 (P445) 中英禁运鸦片条约的签订,不仅坚定了清政府的禁烟决心和信心,而且有利于清政府与其他各国的禁烟谈判。中英禁烟条约实行三年之后,中国禁烟已经初见成效,不少省份已禁绝罂粟的种植。清政府依据前一条约,又与英国续签了中英禁烟条件及附件,确保禁止印度鸦片的输入,客观上有利于促进清末禁烟运动的蓬勃发展。而且,中国禁绝鸦片的举措和决心,得到了国际社会舆论的认可和支持,尤其是英国的主要竞争对手美国的支持。这在客观上大大激励了清政府的禁烟行动。 三、禁烟运动取得的成效 与以往历次禁烟运动不同的是,这一时期的禁烟侧重于内地鸦片的禁种、禁运和禁吸。鸦片贸易合法化之后,清末鸦片本土种植较为普遍,由于土地和气候等自然因素的限制,加之各地督抚对待鸦片的态度各异,因此各地鸦片烟毒泛滥程度不同,各地禁烟的侧重点也不尽相同。如果大致划分,沿海省区的禁烟侧重于禁吸和禁贩,而内地省区侧重于禁种、禁运和禁售,并取得了积极的成效。 第一,禁种措施得力,土产鸦片数量急剧减少。我们可以通过禁烟谕令颁布前后三年间土产鸦片的数据比较得出。根据史料统计,光绪三十一年全国各省出产土药142 698担,三十二年全国土产鸦片为148 103担,三十三年由于禁烟运动的进一步发展使得各省生产的土药骤降至119 983担。其中,山西、四川两省的土药减产尤为明显, 1905年山西的土药产量为13 573担,到1907年时则仅有4 946担; 1906年四川的土药产量是57 463担,次年迅速降至44 519担。云南的鸦片更是减少了9016% , 1906 年从蒙自输出的云土达到4 012担,在1909年减少到527担,到1911年又减至187担。这说明清末的禁烟运动遏制了土烟生产日益猖獗的势态,成绩斐然。 第二,签订1 / 1