因村施策谋发展走活流转一盘棋 横水镇尹稼坞村土地流转情况调查 创新土地经营机制、推进土地流转、发展适度规模经营是现代农 业发展的大势所趋，也是农业产业化的必由之路。横水镇尹稼坞村作 为一个村级组织，能在稳定家庭联产承包经营的基础上，充分发挥基 层党组织的引导作用，把推进土地流转与适度规模经营、农业结构调 整、培育发展主导产业、改善基础设施建设、提高产业化经营水平有 机结合起来，率先在全县乃至全市进行土地规模流转，其改革精神可 嘉，其做法也极具新意，值得推广。一、现状及实情尹稼坞村位于岐凤两县交界处，西宝公路北线穿村而过，交通便利， 区位优势明显。以中外合资华美果汁有限责任公司为龙头企业的凤翔 长虹农工贸工业园位于村内，园区内拥有国家级龙头企业1 个，省级 龙头企业1 个，各类工商企业63户，个体工商户167户，全村从事 商贸、餐饮、农副产品加工、建筑业、服务业等二、三产业的劳动力 1516 人，形成了以食品加工工业区、塑料建材工业区、农副产品贸 易区为主体的“一园三区”经营格局，商贸流通极为活跃。该村原来 有五个自然村，20 个村民小组，3735 口人，村内常年在外的打工户 有 563 户 845 人，分别占全村总户数的 56%和总人口的 23%；纯农业 户 186 户 279 人，分别占全村总户数的 19% 和总人口的 8%；耕地总面 积 7214 亩，其中承包经营土地5600亩，人均1.6 亩，土地资源相当 丰富，年轻人大多在企业上班或外出打工，农业生产主要依靠50周 岁以上的中老年人；加之在二轮承包时，由于牵扯地等优劣、远近高 低等原因，一些小组每户的承包地至少有五块，形成了农户土地单块 面积过小、分布太散、耕种过乱的现状，致使现有灌溉设施利用不够 充分，大型农机具无法耕作，农户集中发展主导产业困难较多。特别 是近年来长虹农工贸工业园区得到长足发展之后，大多农户本应想充 分利用园区农产品贸易的平台，放手发展规模特色产业，但都因土地 问题而阻梗。鉴此，村两委会班子在县、镇党委政府的指导下，在县 委农工部、县农业局的大力支持下，结合园区发展规划，认真贯彻落 实中省市关于加强农业和农村工作的方针政策，按照“依法、自愿、 有偿”的原则，动员农户从“方便生产、提高效率”的角度出发，采 用多种形式将剩余耕地调整出来，集中成大片，统一流转。其具体做法为：一是为了适应大型农机具耕作，加快农业机械化步 伐，促进土地流转工作顺利进行，减少各组干部职数，减轻农民负担， 将原20个村民小组，按片合并为5个大组。并组后，各组水电设施， 由各组固定专人统一管理、支配使用。二是全村村民原则上确保每人 1亩责任田，每户只分一块地，剩余耕地以组为经营主体进行流转。既便于大型机械化耕作，又减轻农民劳动强度。三是土地承包费以原 村民小组为单位，按合同约定的时间，以现金形式支付土地承包费， 按原地亩数量按人分红。流转土地承包费一部分用于本组改造水利、 电力、生产路的基础设施和新农村基础设施建设。通过这种方式，全 村可以流转出将近 2000 亩耕地。对于流转出来的土地，村上争取市 县各类惠农政策，统一规划发展特色主导产业，承包给种养殖生产大 户或有意愿的农户经营，其他农户分红吃利。至目前，全村已流转土 地 1800 多亩，占总土地面积的 24.95%，占实有耕地面积的31.6%。 其土地流转的主要形式是转包，除转包土地外，另外有 230 亩土地对 外出租。转包的土地主要用于发展主导产业，今年已新栽连片果树 1500 余亩。二、历程和实效1、实施背景在土地上做文章，在家门口搞开发，农业经济成就了长虹街的繁 荣，合作经营组建了长虹农工贸工业园，强集体、富个体成就了尹稼 坞人的事业。从本质来说，尹稼坞人是不愿意把土地流转出来的。尹稼坞人曾 把作务土地当作正业，作为安身之本，看得比性命还要金贵。用与尹 稼坞村连畔种地的岐山北郭人的话说，“尹稼坞人把土地当父母一样 孝敬”，这句话说得一点不假，就单从秋播这一程序上来说，尹稼坞 人的“三翻三磨”就让岐山人刮目相看，至今尹稼坞人耕作依然保持 着深翻、细旋、层磨的传统，一点也不马虎、一丝不苟。几十年来， 尹稼坞人不停地在土地上倒腾，种辣椒、种草莓、种苹果、建大棚， 长虹街上堆满了农产品，四方客商云集而来，“长虹”一举成为名冠 西北的农产品集散地，中外合资华美果汁有限责任公司成为省级龙头 企业，尹稼坞人在外骄傲的宣称自己是长虹人。随着农村经济的快速 发展，土地承包责任制三十年不变的政策，虽然稳定了农村经营体制， 但客观上对产业结构调整、发展现代化农业造成了一定屏障。现有的 组区划定使产业结构调整很难统一，步调不够一致，难于形成规模和 特色，资源得不到合理配臵，新技术得不到快速推广，规模化经营很 难形成，土地利用率低、效益低下等问题日趋显现。“单靠种几亩地，就是种金子，也致不了富”、“无工不富、无 业不兴”的思想成为主流。尹稼坞从上世纪 90 年代初就一直在探索农村土地流转有效的实 现形式和促进农民增收的新途径。其间经历了自发流转、有序推进、 政策支持三个阶段，而每个发展阶段都有其鲜明的时代背景。第一个 阶段是自发流转。在上世纪 90 年代初期农村多种经营兴起，农业税 和“三提五统”负担较重，撂荒地开始出现，其它地方群众还沉浸在 “大包干”喜悦之中，不敢流转、不会流转的时候，尹稼坞村的个别 农户和群众就已经尝试流转，前期主要以互换形式流转。第二个阶段 是有序推进。90 年代中期，随着长虹农工贸工业园的建立，尹稼坞 少数农民开始用协议或合同来规范流转关系，维护自身的利益，但总 体来讲还是大户主导型的，一家一户的农民处在弱势地位，不仅流转 费用偏低，而且也难以分享到土地增值而实现的利润。但不管怎么说， 土地流转毕竟像星星之火开始呈燎原之势。第三个阶段是政策支持。 进入 21 世纪以来，随着国家一系列强农惠农政策的逐步实施，搞农 业开始有利可图，土地流转由此得到进一步发展，进入政策支持的新 阶段。但由于历史的、客观的原因，农村市场化、信息化的滞后，尹 稼坞农民和全国其它地方农民一样，一直不能真正成为农业经济的主 体，盲目跟风、“谷贱伤农”时有发生。农民深刻地认识到进行土地 流转，搞规模经营是大势所趋、发展所需。2、组织引领如何围绕土地做文章，解决土地规模经营难、产业发展难、农民 增收致富难等难题，最大限度的发挥好土地的效益，实现农村土地由零散向集中、零乱向统一、零星向规模的经营，这是尹稼坞村首要解 决的问题。自 2006 年开始，尹稼坞村党总支书记杨玉虎同志就带领两委会 成员，多次到浙江、湖北等地参观学习先进经验，多次萌发进行大规 模土地运转的想法，并深入研究国内其它地方土地流转的先进经验和 管理办法。2009 年底，在深入调研和广泛征求意见的基础上，该村 两委会草拟了尹稼坞村土地流转方案，提出了“建立农村土地股 份合作社、加快农村集体土地流转、实现土地规模化经营”的战略构 想，即在坚持农民、业主、集体股份为主体的前提下，成立土地股份 合作社，把土地资源变为资本，地权变为股权，农民变成股东，以此 为纽带，提升农村土地规模经营和农业产业化水平，促进土地资源的 优化配臵，提高土地的利用率和产出率,提高农产品优质率和商品率， 最终实现农业增效和农民增收的目标。今年年初，尹稼坞村的土地流转在横水镇党委政府的精心部署 下，在村两委会的强力推动下，于今年 5 月建立了农村土地流转三级 服务体系，初步实现了土地流转、农民专业合作社规范化建设及现代 农业经营“三个轮子”一起转。县委主要领导在横水镇调研时，对这 一做法给予了充分肯定，认为尹稼坞土地流转模式与当前加快统筹城 乡发展的形势和要求完全吻合，该村率先大规模进行土地流转、发展 壮大特色主导产业、推进现代农业发展步伐，为下一步实施城乡一体 化作了有益的探索和实践。3、探索尝试尹稼坞村的群众思想意识能跟上时代发展步伐，尹稼坞村的两委 会班子能与时俱进，他们搞土地流转坚持“不拘形式，只要有利于富 民强村就可以；不去争论，群众满意就可以；实事求是，不违背法律 法规就可以”的原则，在保持现有农村土地承包关系稳定并长久不变 的前提下，按照“合理布局、形成规模、彰显特色”的思路，紧紧围 绕产业发展，坚持走多种合作方式流转以及相对集中、连片开发经营 之路，加强对农村土地流转的管理、指导和服务，规范土地流转行为， 实行土地所有权、承包权和经营权分离，坚持集体所有权，稳定农户 承包权，放活经营使用权，为全县破解“三农”难题、全方位推进统 筹城乡发展、趟“深水”全景式改革提供了蓝本。一是发展高效特色农业促流转。由于种粮收益相对较低，每亩每 年总收入大多在 7001000 元，其纯收入也不过 400500 元。2009 年初，村两委会班子通过反复给群众做工作、算细账，先后两次组织 百名群众到外地参观学习，激发群众栽植苹果的热情。通过土地流转， 在 7 、 8 、 9 组一次性高标准建设玉华早富苹果基地 1500 亩，并给农 户地头配臵所需基本设施。首次打破组界，集中连片整体规划。这一 思维转换，使得土地流转从以前的各个组内流转过渡到全村“整体推 进、集中连片”进行。而且土地流转方向也趋向多元化，土地流转趋 向种植大户，承包方式采用竞价方式，谁给的钱多，就包给谁，价钱 不等，效益为先。二是突破区域界限促流转。随着城乡经济统筹协调发展，农业生 产要素，特别是土地资源进行市场优化配臵已成为经济发展的必然之 势。尹稼坞村原有五个自然村。1978 年时，由于各种原因将原来的13 个村民小组分成现在的 20 个村民小组，五个自然村分别为：赵家 堡、李家堡、三家堡、刘家、崖湾。村大、人多，地形复杂，各小组 水利资源配臵和人均地亩数量不相均衡。为了均衡资源配臵，减少一 些利益冲突、统筹全村发展，村两委会经过认真研究，将原20 个组 按历史形成的自然村地理布局合并成五个村民小组，既符合发展现代 农业、进行适度规模经营的先决条件，也合乎民意利于大块经营，便 于有效的整合土地板块，统一管理，进而克服了原来各组之间形成的 “各打各的井、各浇各的地、隔组不浇地、浇地不同价”的弊端，最 大限度的发挥了水利设施的作用。三是壮大龙头企业促流转。尹稼坞村通过招商引资，带动当地的 资源开发、精品农业发展，促进了传统农业向现代农业转变，同时也 使广大农民学到了先进的耕作技术、管理经验，从而增长了技能，更 新了观念。尹稼坞村组建的长虹农工贸专业合作社在华美公司、宝鸡 东来食品有限公司和20 余家农副产品加工、购销企业的带动下，通 过村级组织协调、农户协商相结合的办法，使农民走出田野，把土地 留给企业，将农户经营的地块集中开发，发展规模特色农业，不断提 高组织化程度，加速农村土地规范有序流转。现如今，四大产业基地 已初具规模，逐步形成市场牵龙头、龙头带基地、基地联农户，种养 加产供销、内外贸相结合的新机制，构建起了“龙头企业+合作社+ 农户”的产业链。可以说，在尹稼坞村， 龙头企业就是老大，老大 管了全家。2009 年，尹稼坞村种植的 2100 亩苹果、2200亩辣椒、350 座甜瓜和日光温室大棚，大多是通过龙头企业和专业合作社销售的。 仅这一项，就增加农民人均收入2672 元，占农民收入的 62%。4、矛盾化解尹稼坞村虽然具备了推进土地流转、发展适度规模经营的基础条 件，村民也有这一方面的思想意识。但由于该村地形复杂，各小组水 利资源配臵和人均地亩数量不相均衡，仍有部分群众不愿意将土地流 转出来。原因归究，原来认识有误解，均简单的理解打乱重分是为夺 权分利。针对以上情况，尹稼坞村坚持“因地制宜、因势利导”的原 则，坚持一切从本村客观实际出发，先求同存异，再逐步化解。一是消除对“人均一亩地”的误解。村两委会提出了“人均一亩 地，其余地块全部纳入土地流转”的提议，这个办法起初村民争议最 多、意见最大，主要反映在这几个方面：一方面，村民认为人均