我国地方政府的改革、创新与发展初探 一、地方政府的改革与发展 随着改革开放的深入，尤其是中国加入WTO以后，地方政府在国家和社会生活中起着越来越重要的作用和地位，但同时，现有地方政府体制也暴露出一些与改革开放不相适应的弊端，如层次过多，效率低下，错位、越位、不到位的现象比比皆是，干群关系紧张等。形势的发展呼唤地方政府改革。 地方政府的改革本质上是国家与社会关系、政府与公众关系的调整，涉及政治、行政、经济、社会、文化诸多方面，因此地方政府的改革是全方位的改革，也只有全方位的改革，才能够使地方政府在现代化过程中发挥应有的作用。 （一）地方政府改革与发展的原则 地方政府改革与发展是一项巨大的系统工程，必须有总体思路和设计，而不能一律采取机会主义方式，在确定总体思路和设计的时候，必须明确一些基本的原则。 1、依据公共职能的需要确定地方政府的构成及规模 政府作为公共部门，其职责就是提供公共物品，主要包括提供公共服务，在由政府提供的众多物品中，许多属于地方性公共物品。政府级次的设置以及每级政府的职能范围，客观上决定于公共物品的受益范围和受益范围基本相同的公共物品的分布特征。 在地方政府层次设置方面，应当依据本区域内的地方性公共物品的分布特征设置政府的结构，区分城市与乡村、大城市与小城市等，合理设置地方政府的级次，不搞整齐划一。 在地方政府的规模上，应当依据政府所承担的职责决定政府规模的大小，即职责权限大的政府，其规模则相对要大一些，地方政府职责权限较小的，其规模要相对小一些。 在地方政府组成机构的设置上，也必须依据地方政府机构所提供的地方公共物品的数量、分类和其分布特征决定。由于在各级地方政府和同级地方政府之间，客观上存在着公共物品规模和结构上的差异，因而不仅在各级政府之间，而且在同级政府之间，政府组织机构设置也没有必要完全相同。 2、建立地方政府机构设置的制度规范 地方政府不同的机构在地方政治和行政中的地位是不同的。有些机构独立性强，具有独立的行政法律地位，有的则不具有法律主体地位；有的代表地方政府主要执行管理特定社会事物的职责，有的则只需地方政府任免。 （二）发展责任本位的地方政府政治 政府存在的目的是为了满足社会的需求，其价值取向是社会福利的最大化，地方政治共同体在授予地方政府及其工作人员特定权力的同时，也使其承担了相应的责任。因此为了让政府能够更好地为社会服务，有必要建立和完善特定的责任制度。 我国地方政府的责任制主要体制在以下三方面：一是宪政结构中的政治责任制；二是党政结构下的政治责任制，即正常责任制；三是下级政府对上级政府的政治责任制，即形式上的行政责任制。 1、宪政责任制 按照国家宪政体制，我国地方政府的宪政责任制就是地方各级人民政府向本级人民代表大会及其常务委员会承担政治责任的制度。根据我国现行宪法，我国地方各级人民政府是各级人民代表大会的执行机关，是地方各级国家行政机关。 2、政党责任制 在当代中国的政治结构中，中国共产党是唯一合法的执政党，没有任何政党能够合法地与其竞争执政的地位。中国共产党执政的内涵就是党直接领导。从实际政治过程中来看，中国地方各级政府的政治责任主要是向同级党委负责，而不是向本级人大及其党委会负责。 中国共产党在中国政治生活中的执政功能主要体现在以下几方面：一是对国家政治生活的政治领导，即规定国家的基本政治原则和政治方向；二是对国家生活的组织领导，表现为党管国家各级政府机关的重要领导岗位，即人事领导；三是中国共产党对国家生活的思想领导，通过教育和引导，灌输中国共产党的意识形态，这是中国共产党自身对执政党功能的规范性规定，即党的领导主要是政治、思想和组织的领导。 3、行政责任制 行政责任制就是下级政府对上级政府（包括政府各部门对本级人民政府、下级政府部门对上级主管部门）的政治责任制，在中国地方政府实践中，行政责任制执行得较为普遍而有效的实施形式是有限目标管理责任制。有限目标管理责任制度是为保证工作质量和效率，根据宪法原则下级对上级承担责任的制度。 近年来，各级政府以行政问责制（也称行政首长问责制）为突破口，全面推进行政体制和干部人事制度改革。行政问责制改变了过去形式上“集体负责”，实际上“无人负责”的状况，把行政责任落实到具体的个人负责，特别突出了行政首长的责任承担问题。 （三）提升地方政治设施的效能 地方政府效能的进一步提升，是一个牵涉政治体制改革、政治关系调整等多方面内容的大问题，需要慎重对待、认真研究。值得关注以下几方面的问题： 1、地方人大党委会的改革 地方各级人民政府作为地方民意机构，为地方政治的民主参与提供了一个合法的途径。长期以来，全国各地各级人大的民主参与功能还没有充分发挥出来，其中一个重要的原因是人大自身建设方面存在一些问题，集中在人大代表的素质和人大内部制度建设上。 要进一步改革和完善地方人大制度，就必须理顺党委会和人大的关系，而党委会和人大的关系实际上是建立在宪法和相关法律所规定的有关地方人大的职权的分享上。 2、进一步发挥人大代表的政治功能 人大代表是选民利益和意志的代表者，本质上人大代表是政治性而非行政性、官僚性的，人大代表具有其他公共职位难以具有的政治功能。因此，进一步发挥人大代表的政治功能，对选民利益和意志的体现，对中国政治体制的完善都是具有积极的意义。 3、提升地方政府的行政效率 行政部门的基本价值取向是效率，提升地方政府行政效率是优化地方政府结构，提升地方政府设施交通的重要内容。围绕机构改革与调整、转变职能、推进政务信息化、人事制度改革等方面进行了积极努力，取得了显著的成效。 二、地方政府干部-公务员制度改革的成就与方向 近年来，中国地方在干部-公务员制度方面进行了一系列有意义的改革和探索：首批“政府雇员”上岗、诞生首位“公推公选”县、市长、票决制，淘汰制，问责制与引咎辞职制等。 （一）政府雇员制 1、政府雇员制的含义 政府雇员制指的是由纳税人出资金，委托政府在某一时期、某一特定项目中雇用急需人员服务于公共利益的公务员录用体制。 2、政府雇员制与公务员制度的区别 政府雇员制与公务员制度之间的区别在于： (1)逻辑起点存在明显的区别。 (2)制度层次不同。 (3)内在暗含的理念不一致。 (4)适用的法律规范不同。 (5)用人方式不同。 (6)管理方式不同。、 (7)薪酬待遇不同。 3、实施政府雇员制的意义 (1)在政府管理中引入了新理念。 (2)有助于完善行政组织。 (3)有助于提高决策质量。 (4)有助于完善公务员制度。 （二）、公推公选 公推公选是指公开推荐，公开选拨党政领导干部的一种干部任用制度，它采取个人自荐群众推荐和组织推荐相结合的办法，通过考核、考试、面试、演讲、答辩等程序，有关党政领导干部候选人预备人选，再依法举行选取和任命。公推公选把坚持中国共产党的领导和体现群众公认原则结合起来，变“少数人在少数中选人”而为“多数人在多数人中选人”，变暗箱操作为“阳光操作”，变“伯乐相马”为“赛场选马”。 三、我国地方政府创新 20世纪90年代以来，随着中国经济、社会的加速转型以及由此所引发的各种矛盾和危机的凸显，各级地方政府开始主动改革传统的管理模式，成为地方创新系统中最活跃的主体。 （一）地方政府创新的环境“创新”的概念与理论是由熊彼特在1912年经济发展理念-书中首次提出和阐发的。 20世纪80年代以来，伴随着以信息技术革命为先导的人类生产力的突破性发展，世界各国政府都面临着变革创新的压力，以政府创新实现“再造政府”成为经济社会发展的重要驱动力。 1、中国地方政府创新的国际环境 (1)知识经济的挑战。 (2)网络信息技术发展的挑战。 (3)经济全球化的挑战。 (4)国外政府创新实践的示范与影响。 2、中国地方政府创新的国内环境 (1)中共十六大为各级地方政府创新提供了理论资源。 (2)具有创新精神的干部走上各级地方党政领导岗位。 (3)中国市场经济发展的内在逻辑要求推动地方政府创新。 (4)地方治理性质的变化成为地方政府创新的重要推动力量。 （二）地方政府创新的主要内容 1、政治透明方面 (1)政务公开。地方党政领导机关在制定重大政策之前广泛吸取相关专家和群众对该项政策的意见和建议。 (2)警务公开。在涉及公民切身利益的治安、户改、拘留等问题上，使当事人知晓这些警政事务。 (3)检务公开。地方检察机关对当事人或公众公开相关的检察事务。 2、行政服务 3、干部选拔与权力制约 （三）地方政府创新的方向与未来走势 地方政府创新是中国政府创新体系的一个重要组成部分，是中央政府创新的“试验场”和“开路先锋”， 我国地方政府创新也是全球政府创新浪潮的重要组成部分，因而也必然体现世界政府创新浪潮的总体特征。因此，这是在中国的制度发展、文化历史背景下所做的尝试与探索，必然具有自身的独特性，即在价值取向上突出民主和法治，在目的上侧重于消除体制性障碍，在结构上制度创新优于技术创新，在内容上即有对现有体制的完善，也有新体制的创建，在动力上即有政府的自我觉悟，也有来自外部世界和内部社会日益增强的要求，是一个复合、多元的进程。