本 科 生 毕 业 论 文 论文题目 我国公务员制度中存在的问题及对策 作者姓名 专 业 名 称 行政管理学 准 考 证 号 指 导 教 师 2013年8月13日我国公务员制度存在的问题及对策【内容摘要】：国家公务员制度作为国家政治制度和行政制度的一项历史性改革和卓有成效的创举，对于现代国家人事管理、政府管理、乃至社会的发展、进步起着十分重要的作用。本文将对我国现行公务员制度中存在的问题进行剖析，在借鉴国外先进的思想基础上并根据我国的实际国情，提出一系列的解决对策，以改进和完善现有的公务员管理体制，保持公务员队伍的活力。【关键词】：历史背景、发展历程、中外对比、解决对策一、 我国公务员的产生历史背景任何制度的建立，都与一个社会的政治、经济、文化发展紧密相联，作为我国干部人事制度重要内容的国家公务员制度，也不例外。随着国家经济体制改革的不断深入，政治体制改革的任务也提上了议事日程。根据形势发展的需要李如海.公务员制度M.高等教育出版社,2007，邓小平同志发表了一系列重要讲话，强调要改革不合时宜的干部人事制度，要敢于打破老的框框，健全干部的选举、招考、任免、考核、弹劾、轮换制度，对各级各类领导干部职务的任期，作出适当的、明确的规定。并要求认真调查研究，比较各国的经验，集思广益，提出切实可行的方案和措施，并开始了积极的探索。二、 我国公务员制度的发展历程从我国公务员制度建立的历史进程来看，主要经历了调研准备、试点运行、推行实施、健全完善四个阶段舒放、王克良：国家公务员制度教程，中国人民大学出版社 2005年。 第一阶段：调研准备阶段 (19841989年) 为落实小平同志指示， 1984年下半年，中央决定加强干部人事立法，将干部的升迁、选拔、考核、奖惩等环节用法律规定下来。主要以研究、草拟法规为工作重点。1984年11月，中央组织部和劳动人事部开始组织力量进行相关法规的研讨起草工作。1987年10月召开的党的十三大做出了建立国家公务员制度的决策。1988年3月召开的七届全国人大一次会议，进一步提出“抓紧建立和逐步实施国家公务员制度” 杨士秋，治国之举建设中国特色公务员制度中国人事出版社，2011年07月01日。第二阶段：试点运行阶段 (19891993年) 根据边实践、边探索、边修改条例的精神，从1989年初开始，首先在国务院六个部门即审计署、海关总署、国家统计局、国家环保局、国家税务局、国家建材局进行国家公务员制度试点。1990年，又在哈尔滨市和深圳市进行试点，试点工作的实践进一步完善了条例的内容。第三阶段：推行实施阶段 (19931999年) 1993年8月14日，国务院总理李鹏签署中华人民共和国国务院令第125号发布国家公务员暂行条例，规定自1993年10月1日起施行。之后，国务院召开会议，对公务员制度的推行工作做了部署。同年，国务院又制定了国家公务员制度实施方案(国发200378号)作为制度推进的依据。各地各部门按照党中央、国务院的部署，自上而下积极做好推行工作。到1998年底，国家公务员制度入轨工作基本到位，有中国特色的国家公务员制度在中央和省、地 (市)、县、乡(镇)五级政府机关基本建立，公务员制度显示了蓬勃的生命力。第四阶段：健全完善阶段 (1999至今) 1998年的政府机构改革，进一步转变了政府职能，为逐步建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体制，建设高素质、专业化的公务员队伍，莫定了良好的基础。2002年党的十六大提出，要改革和完善干部人事制度，健全公务员制度，为新世纪公务员队伍建设和制度建设指明了方向。2003年5月23日召开的中央政治局人才工作会议，提出要大力实施人才强国战略，着力建设党政人才、企业经营管理人才和专业技术人才三支队伍，进一步明确了公务员队伍建设和制度建设的方向。 三、中外公务员制度的对比(一)、公务员的起源周志忍：当代国外行政改革比较研究，国家行政学院出版社，1999年第129132页比较中世纪以前的欧洲各国还没有公务员或文官的概念。直到19世纪50年代英国政府以枢密院令的方式才宣布英国文官制度的确立，随后各国逐渐形成国家公务员制度。我国自古重视官吏的选拔，几千年的封建社会创立了各种各样的官吏选拔制度，特别到宋代，科举制度发展到鼎盛时期，但这些都不是现代意义上的公务员制度。在1949年以前的国民党统治时期，政府比较重视公务员制度的建设，但由于战争不断，并没能很好的实施。新中国的人事制度建设也一直比较曲折，直到20世纪80年代，才将干部人事制度改革提上日程，结果通过不断努力，最终2006年施行较为完善的公务员法。(二)、公务员的范围比较国外公务员的范围帕特夏英格拉姆：西方国家行政改革述评国家行政学院出版社，1998年第5658页有大中小之分：大范围指从中央到地方政府机关的公职人员、各级立法机关、审判机关、检察机关、国有企业、事业等部门的所有正式工作人员，比如法国和日本；中范围指国家政府机关中的所有工作人员统，但不包括立法机关和审判机关的文职人员以及军事人员，比如美国和德国；小范围指通过公开考试，择优录用，在政府机关长期任职的文职人员才，但不包括由选举和政治任命产生的总理、大臣等和国有企业、事业单位的工作人员，也不包括司法人员和军职人员，比如英国。我国公务员仅指依法履行公职、纳人国家行政编制, 由国家财政负担工资福利的工作人员。并无大中小之分。(三)、公务员的基本原则比较中外公务员制度都坚持公平竞争原则、功绩制原则和科学管理原则，但西方公务员制度最重要的原则是“政治中立”和“两官分途”。一方面文官独立于政党之外，与政党脱钩。比如文官不得兼任议员 ，不得参加政党和工会；另一方面把政府官员分为政务官和事务官，强调政务官的“政治化”，事务官的“职业化”。我国公务员法第四条强调公务员制度要贯彻中共产党的干部路线和方针，坚持党管干部原则。公务员施受制于党的领导，这决定了我国公务员必须和执政党站在同一政治立场上。(四)、公务员分类制度的比较职位分类起源于美国，美国是典型的职位分类制，文官管理以精密细致的职位分类体系而著称于世周志忍：当代国外行政改革比较研究，国家行政学院出版社，1999年第129132页。1949年将职位由减少至两类一类是一般职位分类表，分为18等，包括以前的专门及科学类、事务、行政及财务类，另一类是技艺保管类，分为10等，包括以前的手艺、保管、灯塔、仓库等职务。据1958年对职位分类的调查，上述两大类职位共为23个职组，524个职系。而英国主要是品位分类。我国公务员法规定实行职位分类制，按职位的性质、特点和官吏需要，划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类，职务上分为领导职务和非领导职务，12个职务等级共27个级别。实际上我国公务员分类采取了品位和职位分类两者兼顾的原则，而且以上较为简单，尤其综合管理类的覆盖范围较大。(五)、公务员录用、考核和奖惩的比较在录用上，中外公务员制度的规定都较为严格，都强调公开考试、公平竞争、择优入取。在考核上，国外公务员制度的考核侧重于能绩，也称考绩，我国对公务员主要从德、能、勤、绩、廉等五个方面进行考核，考核方式采用日常考核与定期考核结合，定期考核又以平时考核为基础。在奖惩上，西方国家的考核等级与奖惩直接挂钩。如美国，考核优等的提薪一级，并有优先晋升的机会；评为满意的，提薪一级；不满意的酌情减薪、降级或免职。而我国公务员法中第三十七条虽规定定期考核的结果作为调整公务员职务、级别、工资以及奖励、培训和辞退的依据，但没有明确两者的关系。在现实中公务员被称为“铁饭碗”，在一定程度上说明了其工作的稳定性，一般不犯原则性问题，就不会有太大的危险。 (六)、培训交流制度的比较国外强调公务员的专业知识、管理知识、职业道德等方面的培训，遵循学以致用的原则，而且形成了相当完善的公务员培训体系。各部门人事司都设有培训科、处，基本上形成了从中央到地方涵盖各种专业的完善的公务员培训网络。在培训方式上强调职前培训、在职培训、单独培训等多样化方式的结合。我国公务员培训在规范化和制度化方面与国外各国差距较大, 还没有形成较完善的培训系统，主要分为各级党校和行政学院两个系列。在交流上中外都强调公务员的调任、转任、和轮换，在我国比较特殊的就是挂职锻炼。公务员可以和国有企事业单位、人民团体、群众团体中从事公务的人员进行双向交流。(八)、公务员工资、保险、福利的比较中外公务员制度周志忍：当代国外行政改革比较研究，国家行政学院出版社，1999年第148156页都强调功绩制、定期提升和物价补偿。在工资标准上，西方国家的参照标准是私营企业的平均水平，而我国参照的是国有大中型企业的平均水平，从中也可以看出公务员与本国普通民众的收入差距水平。四、 我国公务员制度存在的问题相对于国外，我国公务员制度存在较为突出的问题，主要有以下几点：（一）、公务员职位分类不合理 分类是管理的基础，没有科学的公务员分类就没有科学的公务员管理。窦泽秀、李冬杰：我国公务员职位分类制度的重新设计探讨，中国行政管理200年第3期在我国，条例第三章第八条规定了国家行政机关实行职位分类原则。但是，在实际的运作中，我国的公务员分类模式既不是品位分类，也不是职位分类；它更多地是继承了我国古代官吏的品级制度和传统的干部行政级别制度，并吸收了职位分类中制定职位说明书的做法，强调职务、级别与工资相联系。现行的职位说明书制定不合理，非常笼统，没有体现出不同公务员的录用条件、工作性质、职责等的差别。 我国公务员职务分类过于简单、笼统，范围太小，职位分析不严格。国家公务员没有横向的分类，纵向的分类只体现在公务员职务级别的高低上，而且，没有作更细致的划分。在国家行政机关内部除工勤人员以外实际上只有一个类别即公务员，这难以体现行政管理工作的复杂性、行政层级与工作岗位的多重性和多样性。在实际操作中由于这些原因，使得高层次的专业技术人员对加入公务员队伍望而却步。（二）、公务员考录管理制度缺乏科学、公正国家公务员的报名资格随意规定，考试入口缺乏平等性。平等原则是国家公务员考试录用制度中的一项基本原则。可是我国目前在对国家各级公务员的考试录用中，对某一职位的报考条件往往是由用人单位自行规定。李烈满：对我国公务员范围与分类问题的思考、中共福建省委党校学报2002年第1期比如某用人单位事先想录用某关系人，这个人是27岁，那就把年龄限制为28岁以下，专业是经济管理，那就把专业限定在经济管理，如果还没有结婚的话，那再把未婚规定为一个限制条件。这样一来，把大多数本来有资格报考这个职位的考生给限制于门外，使竞争性大大削弱。笔试之后再利用面试阶段的弊端，使关系人顺利通过。从而让国家公务员考试变成了失去“公平”灵魂的作秀。考试科目和内容设置不科学，缺乏考试信度。我国公务员考试科目与内容的设置中，应该综合考虑两种因素：第一，职位分类的需要。第二，与教育制度相衔接，从职位的专业构成寻找学校专业的“对口”资格条件，从职等的结构中认定对应的学历要求。而当前在我国公务员考试中，职位分类工作在公务员考试中没有科学体现，专业科目的考试内容往往由用人单位自己设置，这样极不科学。监督体系不完善，录取缺乏公正性。在我国的公务员考试录用管理中监督环节相当